(FY2018) Rapport sur la Situation Financière de l’État et l’Efficacité des Dépenses Publiques pour l’Exercice 2017-2018 (RSFEEDP V)

1 G5 Cour Supérieure des Comptes Et du Contentieux Administratif CSCCA RAPPORT FINAL RAPPORT SUR LA SITUATION FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET L’EFFICACITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES POUR L’EXERCICE 2017-2018 (RSFEEDP V) 26 mai 2019 2 3 Tables des Matières Résumé exécutif ............................................................................................................... 11 Le RSFEEDP V et le contexte de la loi de finances 2017-2018 ..................................................... 11 De l’efficacités des dépenses publiques .................................................................................... 13 La situation financière et l’efficacité des entités autonomes .................................................... 14 Chapitre 1. Cadre, contexte et objectifs du rapport V ....................................................... 16 Introduction ............................................................................................................................. 16 1.1 Le contexte sociopolitique de la production du rapport ....................................................... 17 1.2. Hypothèses et objectifs du budget de l’exercice 2017-2018 ................................................ 17 1.2.1 Les principales préoccupations du rapport ........................................................................................ 18 1.3 La méthodologie du rapport ................................................................................................ 18 1.3.1 L’examen des dépenses publiques ..................................................................................................... 19 1.3.2 L’efficacité des dépenses publiques ................................................................................................... 19 1.3.3 L’approfondissement et l’élargissement de l’étude de l’efficacité .................................................... 20 1.3.4. Le cadre opérationnel de l’évaluation de l’efficacité des investissements ................................... 21 PREMIERE PARTIE ............................................................................................................ 22 Situation financière de l’Etat ............................................................................................ 22 Chapitre 2. Budget et cadre de gestion des ressources publiques ..................................... 23 2.1 Le budget de l’exercice et ses grandes tendances ............................................................... 23 2.2 Évolution et allocations des investissements par secteur et sous-secteurs sur les six dernières années ...................................................................................................................... 25 2.3 Les prévisions de recettes ................................................................................................... 30 2.4 Les prévisions de financement des investissements publics ................................................. 31 Chapitre 3. De l’exécution du budget ................................................................................ 34 3.1 Les recettes globales sont à la hausse au cours des cinq dernières années .......................... 34 3.2 L’exécution des dépenses de fonctionnement ..................................................................... 38 3.2.1 L’exécution des crédits sectoriels ....................................................................................................... 39 3.2.2 L’exécution des dépenses de personnel ............................................................................................. 41 3.3. La situation financière de l’État .......................................................................................... 42 3.3.1 La situation structurellement déficitaire de la gestion des ressources publiques ............................ 44 3.3.2 Des déficits de 2013 à 2018 ............................................................................................................... 45 3.3.3 Des limites structurelles de génération des ressources ..................................................................... 45 3.3.4 Les défis de l’État à maintenir son pouvoir d’action financière ......................................................... 47 Deuxième partie .............................................................................................................. 50 Efficacité des dépenses publiques ..................................................................................... 50 Chapitre 4. De l’efficacité des dépenses publiques ............................................................ 51 4.1 Allocations institutionnelles et exécution des investissements .......................................... 52 4.1.1 Du financement des projets d’investissement public ........................................................................ 54 4.1.2 De l’exécution des programmes d’investissement public .................................................................. 55 4.1.3 De l’exécution des projets par les sous-secteurs au cours de l’exercice ............................................ 58 4 Chapitre 5 Les investissements dans la formation brute du capital fixe (FBCF) ................. 63 5.1 La planification des investissements, un élément de la FBCF ............................................... 63 5.2 La FBCF, un facteur de mesure d’efficacité des investissements .......................................... 65 5.2.1 Les travaux programmés et réalisés dans le secteur économique et social ...................................... 66 5.2.2 La FBCF examinée sur la période de cinq ans .................................................................................... 69 5.3 Les investissements à la base des calculs de la FBCF ........................................................... 70 5.3.1 La FBCF et le PIB ................................................................................................................................ 73 Chapitre 6. Investissements et croissance dans l’économie nationale .............................. 75 6.1 Des prévisions par rapport aux réalisations : des grands résultats recherchés par la loi de finances .................................................................................................................................... 76 6.2 La performance économique de 2017-2018 ....................................................................... 77 6.2.1 De l’évolution des investissements entre 2012-2013 et 2017-2018 ................................................ 78 6.2.2 Des secteurs économiques porteurs de croissance ............................................................................ 80 6.3 La croissance des secteurs de l'économie réelle .................................................................. 83 6.3.1 Du comportement du secteur primaire .............................................................................................. 84 6.3.2 La performance du secteur secondaire .............................................................................................. 85 6.3.3 De la performance du secteur tertiaire .............................................................................................. 87 6.4 De la manifestation de la crise de production nationale ...................................................... 89 6.4.1 Offre et demande globale dans l’économie nationale ....................................................................... 89 6.4.2 Les déséquilibres entre l’offre et la demande .................................................................................... 91 6.5 Conclusion relative aux résultats économiques .................................................................. 95 Troisième partie ............................................................................................................... 96 Analyse financière des entreprises autonomes et des fonds de concours .......................... 96 Chapitre 7. Des entreprises autonomes ............................................................................ 97 Le cadre d’analyse financière des entreprises autonomes ................................................ 97 7.1 Présentation de l’Office Assurance Véhicule Contre Tiers (OAVCT) ...................................... 98 7.1.1 Évolution de la base de revenu de l’OAVCT ....................................................................................... 99 7.1.2 Le potentiel financier de l’OAVCT .................................................................................................... 100 7.1.3 La gestion des ressources de l’OAVT durant les deux périodes ....................................................... 102 7.1.4 L’OAVCT : un pouvoir financier engourdi ........................................................................................ 107 7.2 Présentation de l’Office National d’Aviation Civile (OFNAC) ........................................ 109 7.2.1 L’OFNAC en chiffres .................................................................................................................... 109 7.2 Présentation de l’Office nationale d’assurance vieillesse (ONA) .................................. 114 7.3.1 Rappel du cadrage juridique, institutionnel et stratégique de l’ONA ............................................. 115 7.3.2 La structure des actifs de l’ONA et leur performance ..................................................................... 116 7.3.2.1 État des résultats de l’exploitation des actifs ................................................................................ 118 7.3.3 Viabilité du système d’assurance vieillesse ..................................................................................... 121 7.4 Les conclusions relatives aux entreprises autonomes examinées ...................................... 121 Chapitre 8. Les fonds de concours et leur cadre de gestion ............................................ 124 8.1 Présentation du Fonds de Pension Civile .......................................................................... 126 8.1.1 La constitution des actifs du fonds de Pension Civile ....................................................................... 126 8.2 Présentation du Fonds d’Entretien Routier (FER) ........................................................ 134 8.2.1. Les moyens mis en œuvre pour le financement de l’entretien routier ........................................... 134 8.2.2 La gestion des ressources du Fonds d’Entretien Routier (FER) ................................................... 135 5 8.3 Présentation du Fonds National d’Éducation (FNE) ..................................................... 138 8.3.1 Cadre légal du FNE ...................................................................................................................... 138 8.3.2 L’organisation, la gestion et le financement du FNE ........................................................................ 139 8.3.2 Les Ressources du FNE ................................................................................................................ 140 Chapitre 9 Conclusions et recommandations du RSFEEDP V ............................................ 143 Conclusion et Recommandation 1 : De la gestion des finances publiques ............................... 143 Conclusion et recommandation 2 : De l’adéquation des prévisions de dépenses ..................... 143 Conclusion et recommandation 3 : De la collecte des revenus de provinces ........................... 143 Conclusion et recommandation 4 : De l’efficacité des dépenses publiques .............................. 144 Conclusion et recommandation 5 : De la formation brute du capital fixe ................................ 145 Conclusion et recommandation 6 : De la performance économique du pays .......................... 146 6 Table des Tableaux Tableau 1. Le budget global de l’exercice mis en perspective, en MDG ................................ 24 Tableau 2. Les prévisions d’investissements socio-économiques ........................................... 28 Tableau 3. Évolution des recettes de 2013-2014 à 2017-2018 ................................................ 30 Tableau 4. Prévisions des ressources de financement des investissements de 2012-2013 à 2017-2018 ................................................................................................................................ 31 Tableau 5. La performance globale des recettes au cours des 5 derniers exercices ................ 34 Tableau 6. Taux de croissance, prévisions et réalisation des recettes, MDG ......................... 36 Tableau 7 Les taxes sur salaires et l’impôt sur les propriétés en % du total des recettes ....... 37 Tableau 8. Les dépenses de fonctionnement en milliards de gourdes .................................... 38 Tableau 9. Poids des secteurs dans la consommation du budget de fonctionnement sur les 5 derniers exercices .................................................................................................................... 40 Tableau 10 Poids de la masse salariale dans le budget de fonctionnement ............................. 41 Tableau 11. Tableau synthèse des opérations financières pour les exercices 2016-17, 2017- 2018 ......................................................................................................................................... 42 Tableau 12. Tableau des prévisions, des réalisations, du financement de l’État .................... 44 Tableau 13. Les recettes collectées dans les provinces ............................................................ 46 Tableau 14. Poids des recettes de Province dans le total des recettes fiscales et Douanières .................................................................................................................................................. 47 Tableau 15. Évolution de la valeur réelle des recettes fiscales et douanières ......................... 48 Tableau 16. Les investissements publics de l’exercice en prévision et en réalisation par secteur et sous-secteur, 2017-2018 ......................................................................................... 53 Tableau 17. Les ressources disponibles pour le financement des projets d’investissements . 54 Tableau 18. Secteurs financés et sources de financement au cours des cinq dernières années .................................................................................................................................................. 55 Tableau 19. Programmes prévus et exécutés durant la période de 5 ans ............................... 56 Tableau 20. Financement des secteurs par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux sur cinq ans .............................................................................................................................. 64 Tableau 21. Travaux programmés et exécutés pour les secteurs économique et social ......... 66 Tableau 22. Profil global de la programmation Montants en M Gdes et en % ..................... 69 Tableau 23. Les activités financées par les investissements entre 2012-2017 ........................ 71 Tableau 24 . Les dépenses annuelles participant à la FBCF .................................................... 71 Tableau 25. Évolution des paramètres réels et monétaires entre 2016-2017 et 2017-2018 .. 77 Tableau 26 Les investissements dans l’économie de 2013-2018 ............................................ 79 Tableau 27. Investissements dans les secteurs prioritaires en prévision et en réalisation ...... 81 Tableau 28. Évolution des écarts entre les prévisions et les réalisations au fil des années ..... 82 Tableau 29 Comptabilité nationale, poids des secteurs dans le PIB ........................................ 83 Tableau 30. Taux de croissance des THE, et de BTP et du PIB, 2011-2018 .............................. 87 Tableau 31. Offre et Demande Globale .................................................................................... 90 Tableau 32. Balance commerciale, PIB et taux de change 2012-2018 .................................... 92 Tableau 33. Dispositions de contrôle de crédits : les réserves obligatoires ............................. 93 Tableau 34. Évolution des taux d’intérêts sur le marché financier entre 2012-2018 .............. 94 Tableau 35. Institutions autonomes et fonds de concours retenus ........................................... 98 Tableau 36. Évolution du parc automobile et celle des revenus attendus et réalisés entre 2003-2008 et 2014-2018 ........................................................................................................ 100 Tableau 37. Les actifs de l’OAVCT durant les périodes 2004-2008 et 2014-2018 ................. 103 Tableau 38. Les passifs de l’OAVCT durant les périodes 2004-2008 et 2014-2018 ............. 104 7 Tableau 39. L’État des résultats de l’OAVCT durant les périodes 2004-2008 et 2014-2018 105 Tableau 40. Évolution de certains ratios de performance l’OAVCT au cours des périodes d’évaluation ............................................................................................................................ 106 Tableau 41. Comptes d’exploitation de l’OFNAC ................................................................... 109 Tableau 42. Évolution du Bilan de l’OFNAC de 2014 à 2018 .................................................. 111 Tableau 43. Efficacité et efficience de l’OFNAC ..................................................................... 113 Tableau 44. La rentabilité de l’OFNAC ................................................................................... 113 Tableau 45. Évolution de la structure des actifs à court et à long terme de l’ONA ............... 116 Tableau 46. Les activités conduites et les revenus générés à partir des actifs de l’ONA ....... 117 Tableau 47. Revenus d’exploitation et état des résultats, montants en milliers de gourdes . 119 Tableau 48. La structure des passifs de l’ONA ....................................................................... 120 Tableau 49. Les fonds de concours ........................................................................................ 125 Tableau 50. Quelques éléments du Bilan du F ................................... 127 Tableau 51. Recettes du F .................................................................. 130 Tableau 52. Sorties du F ..................................................................... 131 Tableau 53. Évolution des Pensionnaires et de la Masse Salariale ....................................... 131 Tableau 54. Évolution des ressources et des dépenses du FER ............................................. 135 Tableau 55. Évolution des Redevances du FER ..................................................................... 136 Tableau 56. Financement des travaux ................................................................................... 136 Tableau 57. Évolution du poids des dépenses de fonctionnement ....................................... 137 Tableau 58. Évolution du ratio de productivité du FER .......................................................... 138 Tableau 59. Évolution du FNE en dollars US ........................................................................... 140 8 Table des Figures Figure 1.Tendances des Composantes Budgétaires ................................................................. 25 Figure 2. Répartition sectorielle des investissements .......................................................... 26 Figure 3. Recettes entre 2013-2018 ......................................................................................... 31 Figure 4. Prévisions de Ressource de Financement des Investissements ................................ 32 Figure 5.Évolution des Recettes sur le Plan Global ................................................................. 35 Figure 6. Principales Rubriques déterminant des Recettes Fiscales ........................................ 36 Figure 7.Évolution des dépenses de fonctionnement 2013-2018 ........................................... 39 Figure 8. Exécution des crédits sectoriels ................................................................................ 40 Figure 9. Poids des dépenses de personnel dans le budget de fonctionnement .................... 41 Figure 10.Évolution des recettes domestiques ......................................................................... 46 Figure 11. Répartition des projets du MPCE ........................................................................... 59 Figure 12.Tendance de la FBCF sur les cinq dernières années ............................................... 72 Figure 13. FBCF/PIB ............................................................................................................... 73 Figure 14.Prévisions des investissements publics ................................................................... 79 Figure 15.Prévision et exécution des ressources de l’APD ..................................................... 79 Figure 16. Évolution des secteurs économiques ...................................................................... 84 Figure 17.Évolution du secteur agricole entre 2012 et 2018 ................................................... 85 Figure 18.Taux de croissance de l’IDE et du PIB entre 2012 et 2018 ....................................... 86 Figure 19.Part des secteurs interne (PIB) et externe (M) dans l’offre globale ........................ 91 Figure 20. Déséquilibre commercial ........................................................................................ 92 Figure 21. Évolution des revenus de l’OFNAC ........................................................................ 110 Figure 22.Les dépenses d’exploitation de l’OFNAC ............................................................... 111 Figure 23.Évolution de la Productivité de l’OFNAC ................................................................ 114 Figure 24.État des liquidités de la Pension Civile ................................................................... 128 Figure 25.Prêts aux Institutions au 30 septembre 2018 ....................................................... 129 Figure 26. Prêts aux Parlementaires VS Prêts aux Pensionnaires .......................................... 129 Figure 27.Principales sources de rentrées du F ............................................................. 130 Figure 28.. Évolution du Salaire Moyen ................................................................................. 132 Figure 29.Efficacité et Efficience du F ................................................ 132 Figure 30.Évolution des avances à l'État Haïtien ................................................................... 133 Figure 31.Situation Financière des Projets en 2017 ............................................................... 137 Figure 32.Évolution des rentrées et des sorties du FNE ....................................................... 140 Figure 33.Prévision de construction et de Réhabilitation dans le cadre du FNE ................... 141 Figure 34.Les écoles réhabilitées et coût de réhabilitation ................................................... 141 Figure 35.Construction des écoles par département dans le cadre du FNE .......................... 142 9 Liste des acronymes EDH Électricité d’Haïti TPA Taxe sur Primes d’Assurance DD Droits de Douane FV Frais de Vérification FNB Filiale non bancaire CAF Cout Assurance Fret TPI Taxe de Première immatriculation IRPP Impôts sur le revenu des personnes physiques et morales IMPRO Impôt sur la propriété FIDA F FBCF F FGDCT F ISC Institutions supérieures de compte internationales IHSI Institut Haïtien de statistique et d'informatique PME Passif en monnaie locale UE Union Européenne UEP Unité d’Étude et des projets ARF Autres recettes Fiscales RPHC Recettes des Provinces Hors Cap ARNF Autres Recettes Non Fiscales ISP Impôt sur la Propriété ICETI Impôt sur le Commerce Extérieur et les Transactions Internationale TOFE Tableau des opérations financières de l’Etat TID Taux d’intérêt directeur APD Aide publique au développement AID Association internationale de développement PIP Programme d’investissement Public TMS Taxe sur la masse salariale DA Droits d’accises CFPB Contribution foncière des propriétés bâties BM Banque Mondiale FMI F ISR Impôt Sur le Revenu MAE Ministère des affaires étrangères MARNDR Ministère de l'agriculture et des ressources naturelles MAST Ministère des affaires sociales et du travail MC Ministère des cultes MCFDF Ministère à la condition Féminine aux droits de la femme MCI Ministère du commerce et de l'industrie MDE Ministère de l'environnement MEF Ministère de l'Economie et des Finances MDG Milliard de gourdes MENFP Ministère de l'Education Nationale formation Professionnelle MHAVE Ministère des Haïtiens vivant à l'étranger 10 MICT Ministère de l'intérieur et des collectivités territoriales MJSAC Ministère de la Jeunesse, des sports et des actions civiques MJSP Ministère de la Justice et la Sécurité Publique MPCE Ministère de la Planification et de la Coopération Externe MSPP Ministère de la santé Publique et des Populations MT Ministère du Tourisme MTPTC Ministère des travaux Publics transport et communication OPEC Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEP) OPEP Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole PSUGO Programme de scolarisation Universelle, gratuite et Obligatoire PVDSA Pétrole du Venezuela SA RSFEEDP Rapport sur la Situation Financière de l’Etat et l’efficacité des Dépenses Publiques SYSDEP Système des dépenses publiques 11 Résumé exécutif Le RSFEEDP V et le contexte de la loi de finances 2017-2018 La Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif a une fois de plus répondu au rendez-vous constitutionnel en mettant à la disposition du Parlement, des ordonnateurs et des contribuables son rapport de performance des finances publiques portant sur l’exercice 2017- 2018. Par ce cinquième RSFEEDP, elle renforce la tradition initiée en 2013-2014. La production de ce document public a pris l’habitude, depuis sa première apparition, de rester accolée au contexte et à la conjoncture politique du moment. Le contexte du RSFEEDP V est marqué par l’avènement du nouveau pouvoir sorti des élections de 2015 qui, à travers sa première loi de finances, avait choisi d’imprimer une nouvelle orientation à la gestion des ressources publiques en l’inscrivant dans le cadre des efforts de rigueur et de relance économique. Ceci se ferait dans le cadre de la nouvelle loi du 4 mai 2016 qui fait du budget-programme exécuté sur une base triennale la nouvelle approche de gestion des fonds publics. Articulée sur deux axes fondamentaux, cette nouvelle loi devait guider la gestion des ressources publiques durant l’exercice 2017-2018. Le premier consistait à choisir des activités économiques prioritaires dans lesquelles des ressources devaient être canalisées sous forme d’investissement dans des programmes capables de stimuler la croissance économique pour atteindre un taux de 3.9%. Le deuxième axe se proposait de mobiliser les ressources fiscales par l’application effective des lois, l’augmentation de certaines taxes et la mise en mouvement de l’appareil fiscal pour maximiser les revenus domestiques. Cependant, la loi du 4 mai 2016 n’a pas été mise en application et le processus budgétaire a encore suivi le décret de 2005 portant sur l’élaboration du budget. Dans la loi de finances 2017-2018, les ressources fiscales seraient complétées par celles qui devraient venir de l’Aide publique au développement (APD) et canalisées vers les sous-secteurs dits prioritaires. Ces sous-secteurs dits porteurs retenus dans l’annexe de la loi de finances correspondaient au Ministère de l’Agriculture, des Ressources Naturelles et du Développement Rural (MARNDR), au Ministère des Travaux Publics, Transports et Communications (MTPTC), au Ministère du Tourisme (MT), au Ministère de l’Éducation Nationale et de la F (MENFP) et au Ministère de la Santé Publique et de la Population (MSPP). La situation des finances publiques de l’État Le budget de 2017-2018 de la nouvelle administration du Président Jovenel Moïse devait être en effet l’instrument par lequel des changements importants allaient être opérés dans le pays. Basé sur un montant de 144.2 milliards de gourdes, ce budget a dépassé de 21.9% le budget initial de 2016-2017 qui avait été révisé à la baisse d’environ 3% pour se fixer à 118.6 milliards, tandis que celui de 2017-2018 a été révisé à la hausse pour se fixer à 145.6 milliards. 12 Ce budget devait être soutenu par des ressources fiscales de l’ordre de 93.4 milliards de gourdes et d’autres ressources de financement s’élevant à 50.8 milliards de gourdes en provenance de l’APD et des financements internes. Les dépenses courantes s’élèveraient à 73.6 milliards de gourdes y compris les intérêts sur la dette publique estimés à de 3.11 milliards de gourdes. Par rapport aux dépenses de capital, le total était estimé à 70.6 milliards dont environ 60 milliards devraient financer les programmes et projets et environ 10.2 milliards devraient amortir la dette . L’exécution du budget devait passer évidemment par la mobilisation des ressources fiscales qui, en rectificatif, devaient atteindre les 99.2 milliards de gourdes. Les montants collectés étaient de l’ordre de 81.7 milliards de gourdes répartis en 42 milliards collectés par la Douane et 39.7 milliards collectés par la DGI. Bien que considéré comme un record atteint pour la première fois dans l’histoire des recettes fiscales en Haïti, le montant est resté à 17.2% en dessous des prévisions. Du côté de l’APD, les promesses ont été tenues seulement à 12.8% sous forme d’appui budgétaire. Quant aux montants qui devaient être investis dans le financement des programmes économiques, l’ensemble n’a pas dépassé les 12.9 milliards provenant principalement du Trésor Public et du fonds Petro Caribe. Par rapport aux dépenses de fonctionnement, le total prévu pour 83.9 milliards a été réduit à 76.3 milliards et certaines rubriques clés telles que les dépenses de personnel, l’acquisition de biens et de services, les immobilisations ont été exécutées mais pas totalement comme prévu. Il a fallu aussi payer les intérêts sur la dette, montant qui s’est élevé à 3.2 milliards, légèrement plus élevé par rapport à ce qui a été prévu. Cependant, avec un manque à collecter avoisinant les 17 milliards de gourdes et une réduction des promesses d’environ 25 milliards sur les 29 milliards de gourdes prévues, la composition de l’enveloppe financière était devenue hautement fragilisée et quasi-inopérante. La loi de finances avait prévu des ventes de titres pour un montant de 3.2 milliards. Ces ventes qui sont passées à 6 milliards de gourdes ont servi à payer partiellement les amortissements sur la dette à long terme de l’État. Entre temps, la nouvelle administration, se sentant pressurée de respecter ses promesses, s’est engagée dans des dépenses pour lesquelles les fonds prévus n’étaient pas disponibles pour des raisons qui sont maintenant évidentes. De ce fait, 20.9 milliards de dépenses ont été effectuées, mettant à l’épreuve le secteur bancaire, sous la gouvernance de la BRH, qui se voit forcée de venir à la rescousse des finances publiques. Sur le plan financier, l’exercice est passé totalement à côté, malgré la relative bonne performance fiscale. Le projet de gestion rigoureuse des finances publiques qui était annoncé par le gouvernement à travers sa première loi de finances n’a pas tenu ses promesses. Mais l’examen de l’autre volet de la gestion des ressources de l’État, qui traite des investissements dans la construction de l’infrastructure du pays et qui devait servir de support à la recherche des 3.9% de croissance économique est aussi tombé très loin des ambitions. L’IHSI à la fin du mois de décembre 2018 13 publia des résultats qui annonçaient 1.5% de croissance pour l’exercice 2017-2018 clos au 30 septembre 2018. Évidemment, ce résultat n’a pas été surprenant s’il faut se baser sur l’évolution de la situation financière de l’État qui n’a pas su mobiliser les ressources sur lesquelles il se basait pour poursuivre ses objectifs. En fait, les dispositifs stratégiques mis en place pour propulser la croissance semblaient d’ailleurs peu convaincants. Les sous-secteurs retenus comme prioritaires, en l’occurrence le MTPTC et le MARNDR en tête de liste, à qui avaient été alloués 16 milliards et 10 milliards de gourdes respectivement, n’ont bénéficié que de 12.5% et 10% en réalisation au cours de l’exercice ; le MENFP, qui avait 10.363 milliards en allocation s’en est tiré avec 5% de décaissement alors que le Tourisme qui n’avait reçu que 530 millions en allocation n’encaissait que 134 millions . C’est le cas de dire que le projet de relance ne s’était pas matérialisé et ne saurait l’être dans ces situations de précarité financière, même si les données étudiées par la Cour montrent que sur les cinq dernières années, les conditions observées en 2017-2018 n’ont jamais été véritablement différentes en matière de gestion, d’allocation de ressources et de performance sur le plan global. Autre que l’annonce de décollage, aucune disposition n’a été introduite pour changer les conditions qui devaient permettre la relance économique sur l’exercice et les anciennes pratiques continuaient tout simplement. Dans l’intervalle, les paramètres monétaires ont continué à se détériorer avec notamment le taux de change gourdes/dollars qui a atteint des niveaux non souhaités : 70 gourdes pour un dollar en septembre 2018, entraînant des conséquences désastreuses sur le pouvoir d’achat de la population. De l’efficacités des dépenses publiques Le non-décaissement des fonds constaté en 2017-2018 n’est en effet que la continuation d’une tendance observée depuis 2012-2013, laquelle se manifeste par de grandes prévisions mais jamais plus de 30% de réalisation. Les infrastructures qui devaient se mettre en place pour servir de support aux activités économiques, faciliter la production nationale et le transport des biens et des marchandises, ont été fixées sur un mode ralenti depuis lors et le taux de réalisation a baissé jusqu’à 10% au cours des deux dernières années. L’une des conséquences évidentes est la formation brute du capital fixe (FBCF) qui s’affaiblit graduellement, mettant à mal le processus de consolidation des maigres acquis réalisés en infrastructure jusqu’à 2013-2014. Le graphique ci-dessous montre que la FBCF qui était de 5.59% du PIB en 2012-2013 est passée à 4.3% en 2013-2014 et a continué sur sa pente descendante jusqu’à atteindre 1.2% du PIB en 2017-2018. Au clair, cela signifie qu’au lieu de construire la base du développement, en investissant davantage dans les infrastructures et consolider celles qui sont en place, celles-ci tendent à disparaitre et sont sous le coup de la destruction périodique dans les moments de soubresaut politique comme ceux de juillet 2018. 14 Graphique 1 La situation financière et l’efficacité des entités autonomes La Cour a passé en revue le fonctionnement des entreprises autonomes qui ont été créées pour produire les services indispensables à la population. Par rapport à ces entreprises, la Cour a fait deux observations majeures. Premièrement, elles font généralement face à des dysfonctionnements administratifs et financiers qui méritent d’être redressés de manière urgente. Secondement, la majorité d’entre elles a tendance à se convertir en centre d’emplois pour les proches et elles sont dominées par un clientélisme qui priorise les intérêts particuliers au détriment de ceux de la collectivité. C’est ce qui a été constaté à l’ONA, à l’OAVCT et à l’OFNAC où le clientélisme prédomine. A l’ONA, par exemple, les cotisations des membres accumulées au fil des années se sont élevées à 32 milliards de gourdes en 2017. Au 30 septembre 2018, une baisse non expliquée de 5 milliards de gourdes est enregistrée dans l’entreprise. Dans cette même entreprise, les fonds des cotisants ont servi à financer des entreprises privées pour des montants avoisinant le milliard alors que l’ONA n’a pas un statut de banque. Mais parallèlement, les assurés retraités ont des difficultés à recevoir leur mensualité et ne sont pas sujet à des ajustements qui ne se font que rarement et sur la bonne grâce du directeur général. Le dernier ajustement remonte à décembre 2017, soit 8 ans après l’avant dernier, et était d’environ un millier de gourdes, malgré la détérioration de la valeur de la gourde. Quant à l’OAVCT, une entreprise qui se gérait avec 500 personnes au niveau national en 2009 générant 11 millions de dollars américains par année, pour 350 milles véhicules, elle emploie aujourd’hui près de 2,000 personnes pour 570 milles véhicules et a du mal à générer 1 milliard de gourdes. L’histoire récente de l’OAVCT dit tout sur son fonctionnement, malgré les dispositions prises par les autorités pour essayer de redresser la situation. En effet, les dépenses salariales ont connu une explosion au cours des 3 premières années de la période sous étude passant de 420 millions de gourdes en 2014 à 722.17 en 2017, soit une 5,99% 4,30% 2,77% 1,65%1,67% 1,20% 2012-20132013-20142014-20152015-20162016-20172017-2018 FBCF/PIB 15 augmentation de 72%. Cependant, cette tendance haussière s’est inversée à partir de l’année 2018 suite à la mise en place du programme de redressement entrepris par le nouveau comité de gestion Quant à l’OFNAC, ses dépenses ont augmenté de 150%, de 2014 à 2018, passant de 486 millions à 1.2 milliard de gourdes. Toujours est-il que cette hausse, elle aussi, s’explique fondamentalement par l’accroissement des dépenses du personnel et des dépenses de fonctionnement qui représentent à elles seules 96% du total de l’année 2018. Ces trois (3) entreprises sont en fait l’illustration du mode de gestion qui traverse pratiquement la grande majorité des entreprises autonomes. La Cour a analysé la situation de trois fonds de concours qui gèrent des ressources importantes devant permettre à l’État de financer l’entretien des routes (FER), l’éducation (FNE), et en dernier lieu de s’acquitter de ses obligations vis-à-vis des pensionnaires (Pension Civile). Concernant le FER et le FNE jouissant de leur autonomie administrative et financière, ils ont été établis par la loi pour réaliser des travaux d’entretien routier et offrir des services d’éducation à la population. Le F dernières années pour venir en appui au MTPTC dans le cadre du réaménagement de plusieurs tronçons de routes à travers le pays. Des initiatives qui facilitent le transport des biens, des marchandises et des personnes dans les lieux les plus reculés du pays. En ce qui a trait au FNE, l’absence de cadre légal régularisant son organisation et son fonctionnement de 2011 à 2016 laisse planer des doutes sur sa gestion. La loi du 22 septembre 2017, devrait participer à l’effort national pour financer une éducation accessible et de qualité à tous les enfants vivant sur le territoire haïtien. La Cour a passé en revue la situation des infrastructures en évaluant un certain nombre de projets lors des visites de terrain réalisées dans le cadre du rapport. La majorité des projets visités a souffert de problèmes d’efficacité imputables notamment au retard enregistré dans leur exécution, à la non-disponibilité des financements, à la mauvaise planification et à la non implication des autorités locales dans les différentes phases de mise en œuvre. Ces problèmes ont impacté négativement la réalisation des projets limitant leur potentiel à contribuer à la formation brute de capital fixe voire, de participer à la croissance économique. 16 Chapitre 1. Cadre, contexte et objectifs du rapport V Introduction Le RSFEEDP V est produit dans un contexte particulier. Il est marqué par une crise économique qui secoue le pays et qui pousse la population à demander des comptes sur la gestion des ressources publiques. Ces revendications ont centré l’attention sur les investissements publics consentis par le passé et qui auraient dû laisser le pays dans une bien meilleure position économique et financière. Ce contexte n’a pas laissé la Cour indifférente. C’est pourquoi, elle a tenu à placer au cœur de l’examen de la situation financière un regard rétrospectif en vue de mieux situer la portée stratégique des investissements réalisés et les engagements financiers qui les ont soutenus. Cette approche reflète la compréhension de la Cour de la responsabilité qui lui est confiée par la Constitution de tenir le Parlement aussi bien que l’ensemble du pays informés, par son rapport annuel, de la gestion des finances publiques et de faire de la reddition des comptes un élément du processus. Si les quatre rapports antérieurs se sont attaqués à certaines spécificités de la question des dépenses publiques, [notamment de l’affectation et du respect des normes de gestion des dépenses d’investissement (RSFEEDP I), des complications dont est assorti le processus d’exécution des dépenses d’investissement public (RSFEEDP II), du passage en revue du plan triennal (PTI) et des revenus non fiscalisés de l’État à travers une analyse des ressources financières des institutions autonomes (RSFEEDP III), des sources de financement de l’État et de l’adéquation des ressources d’investissement (Rapport IV)], le présent rapport se propose d’examiner la raison pour laquelle les investissements publics n’ont pas pu atteindre les différents objectifs qu’ils se sont fixés et servir à l’amélioration de l’économie réelle du pays. L’exercice de production du RSFEEDP se propose donc : 1. D’examiner la situation financière de l’État à la lumière des ressources engagées et mobilisées au cours des cinq (5) dernières années ; 2. D’évaluer la capacité réelle de l’État à faire face à ses engagements au cours des cinq (5) dernières années ; 3. D’évaluer les ressources financières disponibles dans l’ensemble du système au cours des cinq (5) dernières années ; 4. D’évaluer la performance de l’économie réelle à la lumière des investissements consentis par l’État dans le financement de sa croissance au cours des cinq (5) dernières années ; 5. D’évaluer les ressources périphériques de trois entités autonomes et de trois fonds de concours ainsi que la gestion qui en est faite ; 6. D’évaluer l’efficacité des dépenses d’investissements réalisés au cours des cinq (5) dernières années. Mais cet exercice doit être situé dans un contexte politique et institutionnel qui joue toujours un rôle dans l’articulation des objectifs poursuivis dans la loi de finances soit pour répondre à une nouvelle vision politique, soit pour répondre aux revendications de la population, tout en tenant compte des contraintes diverses qui définissent les limites des ressources qui peuvent être déployées sur l’année fiscale faisant l’objet de la programmation budgétaire. 17 1.1 Le contexte sociopolitique de la production du rapport L’élaboration ainsi que l’exécution du budget 2017-2018 ont donc tenu compte de ce contexte spécifique propre à lui-même, marqué par un pouvoir fraichement sorti des élections de 2015. Celui-ci avait pu en effet donner une certaine orientation au budget 2016-2017 en procédant à sa rectification. Ce qui lui donna une responsabilité partagée dans son exécution sur le reste de l’exercice. Le budget qui a suivi est cependant tombé entièrement sous la responsabilité du nouveau pouvoir qui a eu alors l’opportunité de mettre en place un budget correspondant à sa vision et selon les objectifs qu’il s’est fixés pour son quinquennat. Dans ce budget, de nouvelles dispositions fiscales ont été introduites. Celles-ci ont touché plusieurs aspects du quotidien des citoyens et de la vie nationale, comme par exemple, les frais d’acquisition de passeport, les contributions foncières des propriétés bâties (CFPB), les permis de conduire etc., qui ont tous été augmentés dans le cadre des efforts de mobilisation des ressources financières. Les populations ont cependant exprimé très vite les limites de leur adhésion à cet effort par l’organisation de manifestations anti-corruption tout au long de l’exercice fiscal, évoquant plus spécifiquement les investissements douteux réalisés au début de la décennie qui ont été financés par les prêts générés dans le cadre du projet Petro Caribe. Une année de crises sociopolitiques qui a atteint son paroxysme au début du mois de juillet 2018 avec des manifestations violentes dans la Capitale du pays, attaquant les entreprises, les structures économiques et perturbant le fonctionnement de l’État et des institutions de collecte de ressources publiques. Ainsi, le contexte de l’élaboration du budget de l’exercice aussi bien que de son exécution sont des éléments qui ont eu des impacts négatifs sur les résultats économiques et financiers sur l’ensemble de l’exercice. 1.2. Hypothèses et objectifs du budget de l’exercice 2017-2018 Le budget de l’exercice 2017-2018, le premier du nouveau pouvoir, a été considéré comme le point de départ d’une nouvelle économie à construire et d’un cadre macroéconomique qu’il se propose de maintenir assaini. Il est en fait question de renouer avec la croissance économique tombée en stagnation depuis plus de quatre ans et qui devrait atteindre les 3.9% sur l’année, de ramener le taux d’inflation à 13.4%, de maintenir des réserves nettes de change équivalant à cinq mois d’importation et enfin, se basant sur la performance du PIB, d’atteindre une pression fiscale d’au moins 12.7%. Ces hypothèses et performance projetées devraient passer par une stratégie qui consisterait à : • Prioriser l’agriculture en vue d’augmenter la production agricole ; • Soutenir les activités de la construction ; • Appuyer le développement et l’augmentation des activités du tourisme, • Promouvoir l’agro-transformation ; • Appuyer les activités d’éducation et de santé. Cette stratégie était la voie par laquelle des objectifs étaient poursuivis pour relancer l’économie nationale. Certains objectifs spécifiques étaient visés à cet effet. Parmi eux, il fallait : • Créer des emplois durables ; • Réhabiliter des infrastructures détériorées et en construire de nouvelles ; • Renforcer les micros, petites et moyennes entreprises du domaine agricole à travers divers accompagnements ; • Maintenir la stabilité macroéconomique et une gestion rigoureuse des finances publiques ; 18 • Faire une gestion cohérente des ressources de l’administration centrale et des autres institutions commerciales et industrielles autonomes de l’État ; Ces hypothèses et objectifs ont en principe guidé les allocations faites lors de l’élaboration du budget et ont interpellé les secteurs économique et social indiqués plus haut comme principaux porteurs des activités qui seront conduites au cours de l’exercice 2017-2018. Il était donc question de diriger les ressources collectées et mobilisées vers des axes qui sont susceptibles de supporter les priorités de la nouvelle administration, lesquelles devraient ouvrir la voie à la croissance économique dès la première année de son quinquennat. 1.2.1 Les principales préoccupations du rapport Les préoccupations du rapport sont en effet le reflet de celles qui ont traversé la gestion des finances publiques, tout au moins sur le plan des objectifs qui ont été fixés. Elles se focalisent sur l’évolution économique comme étant un résultat des dispositions prises aussi bien sur les exercices passés que sur l’exercice 2017-2018 à travers les investissements consentis dans le budget. Il faut souligner les grandes préoccupations mentionnées dans la loi de finances 1 qui se proposait de faire de l’exercice celui qui aura marqué le succès du nouveau pouvoir et qui aura rompu avec la stagnation économique ayant maintenu le revenu per capita pratiquement au même niveau depuis les cinq dernières années alors que les paramètres monétaires ne cessent de se détériorer. L’examen des finances publiques dans ses différents compartiments, ressources et dépenses, est le chemin par lequel il conviendra donc de passer pour faire la lumière sur les conditions de cette relance économique jugée cruciale par le gouvernement pour réussir son pari. Le rapport mettra donc l’accent sur la performance financière de l’exercice à travers l’appréciation des résultats obtenus, des dispositions et des engagements pris en début d’exercice selon les priorités définies dans le budget national. Cette approche appelle donc à une évaluation soutenue des investissements dans le temps et de leurs impacts sur le comportement de l’économie de manière générale. Exercice qui a exigé un regard à la fois transversal et vertical de la question afin de cerner ses multiples contours sur les cinq dernières années. 1.3 La méthodologie du rapport La méthodologie du rapport demeure conforme à celle utilisée dans les rapports antérieurs. Il s’agit de s’assurer que la principale boussole reste le budget de l’État et de saisir son exécution a la lumière des objectifs prioritaires qui ont été définis par les responsables stratégiques. Le rapport est divisé en trois parties : 1) La première partie présente la situation des finances publiques où il est passé en revue les prévisions et l’exécution du budget avant d’aboutir à une évaluation de l’état des finances publiques 2) La deuxième partie fait une évaluation des dépenses publiques en mettant principalement l’accent sur les dépenses d’investissement public 1 Certaines dispositions ont été détaillées dans l’annexe du budget 19 3) La troisième partie porte sur le sujet spécial retenu par la Cour qui s’attaque aux entreprises autonomes et aux fonds de concours. Le rapport est aussi marqué par une recherche de rigueur. Si l’approche analytique est restée accolée aux exigences de la constitution de faire le point sur la situation financière et l’efficacité des dépenses publiques du pays, mais en suivant les normes établies par les institutions supérieures de contrôle, Il tend cependant à systématiser la pratique consistant à introduire des paramètres qui éclaircissent la compréhension globale de la gestion des finances publiques. De ce fait, la Cour se donne pour obligation de traiter des volets qui dynamisent le rapport annuel et qui embrassent des questions dont les réponses ne se trouvent pas directement dans la gestion de l’administration centrale mais qui préoccupent néanmoins l’ensemble de la société de manière générale. Il faut rappeler que l’approche globale adoptée consiste à conduire les analyses sur un horizon long. Ainsi, les travaux d’évaluation des volets introduits seront eux aussi placés dans cette dynamique et couvrira la période de cinq ans au moins qui a été retenue afin de cerner les différentes tendances qui ont marqué le fonctionnement des entités retenues, leur performance et particulièrement en ce qui concerne l’efficacité de la gestion des ressources qu’elles génèrent. L’approche de long terme empruntée nécessite la définition d’un cadre plus large qui va au-delà de la loi de finances de 2017-2018. Elle exige un cadre d’analyse qui situe le cadre global des investissements, identifie le cadre stratégique qui s’instrumentalise dans le cadre budgétaire tout en montrant la voie utilisée pour atteindre les objectifs qui ont été définis. 1.3.1 L’examen des dépenses publiques Dans la loi de finances 2017-2018, un montant initial de 58.997 milliards de gourdes soit 40.9 % du budget global de 14.2 de milliards, a été prévu pour financer des programmes et projets à travers le territoire national. La première partie du rapport passe donc en revue les dépenses présentées dans la loi de finances : a) les dépenses de fonctionnement qui traitent de la gestion de l’État de manière générale et b) les dépenses d’investissement qui se préoccupent de la construction de l’infrastructure administrative et du développement socioéconomique du pays de manière générale. Ces deux aspects se sont penchés strictement sur les allocations de crédits et leur consommation. Étant donné que ces dépenses étaient liées à des objectifs définis dans le cadre de la loi de finances, cette première partie a pris le soin d’évaluer leur réalisation au cours de l’exercice 2017-2018. A cet effet, la croissance économique qui était le principal objectif poursuivi au cours de l’exercice fiscale a fait l’objet d’un chapitre qui a examiné de manière globale le comportement de l’économie nationale, à la lumière des objectifs fixés et de la vision du nouveau pouvoir élu et de son guide de gestion pour la première année de son quinquennat. 1.3.2 L’efficacité des dépenses publiques Par efficacité, il faut comprendre le degré auquel les dépenses effectuées ont atteint les objectifs immédiatement poursuivis d’une part et, d’autre part, la manière dont les résultats ont été atteints, ce que l’on peut aussi caractériser par l’efficience des dépenses exécutées dans la poursuite des résultats. Mais, il faut placer tout cela dans le cadre budgétaire. Car, au-delà de la simple exécution, il est question de comprendre le degré auquel les montants dépensés au cours des dernières années ont contribué à 20 la formation du capital fixe qui doit servir de base au développement socioéconomique du pays. Le fait d’exécuter les ressources allouées est généralement considéré comme faisant de cet acte des dépenses efficaces alors que cela est loin d’être le cas si ces celles-ci ne servent pas à renforcer l’infrastructure publique. Ces points ne sont pas pris en compte lors des allocations de ressources 2 . Il reste cependant que les efforts qui ont été déployés notamment dans la construction du cadre physique de gestion et des infrastructures socioéconomiques diverses doivent être évalués en fonction des montants programmés et effectivement investis au cours des dernières années en vue d’apprécier les résultats obtenus. Si l’efficacité est mesurée, en général, à travers ces résultats, celle de l‘investissement qui se réalise souvent sur un horizon long requiert plusieurs années d’investissements certes mais aussi la réalisation d’autres résultats notamment la stabilité des prix, par exemple, qui n’est pas un résultat évident à première vue, encore moins les incidences sur les revenus des ménages qui ne sont pas directement impliqués dans une activité associée à un investissement réalisé dans leur zone. Ceci renvoie à une interprétation de la notion d’efficacité qui ne se limite pas au simple fait de la réalisation matérielle et immédiat d’un investissement. Par ailleurs, le RSFEEDP IV (2016-2017) a considéré comme efficaces les ressources publiques dépensées ayant produit des impacts positifs sur les populations urbaines et rurales de manière générale, effets qui se matérialisent par l’amélioration de l’environnement du travail, l’augmentation de l’emploi, la circulation des biens et des personnes, l’amélioration du commerce extérieur, l’augmentation de la production nationale, la gestion de l’État central, déconcentré ou décentralisé, la gouvernance institutionnelle, économique, sociale et ou politique. Celui de 2017-2018 se veut plus profond cependant en se penchant sur les impacts des investissements réalisés sur les années antérieures sur l’infrastructure économique globale et leur contribution à la formation du capital fixe. 1.3.3 L’approfondissement et l’élargissement de l’étude de l’efficacité Au-delà de l’évaluation qui passe par les comparaisons entre les prévisions et les réalisations qui se font ordinairement dans le cadre de l’exécution de la loi de finances, le rapport continue d’approfondir la compréhension sur la question de l’efficacité comme pour rester dans la tradition instaurée depuis le RSFEEDP I. Contexte économique et conjoncture politique obligent et en vertu de son devoir constitutionnel de faire la lumière sur l’état de la situation financière du pays, la Cour estime important et nécessaire d’investiguer les différents volets de l’efficacité des ressources publiques. A l’instar de son évaluation des entités produisant des ressources non fiscalisées qui a été réalisée dans le RSFEEDP III, elle a étendu son évaluation vers d’autres entités faisant partie intégrante du système financier de l’État dont l’efficacité et la gestion demeurent tout aussi importante. Par cette extension, elle a élargi son champ d’évaluation qui avait renforcé les travaux du RSFEEDP III par l’approfondissement des analyses conduites sur les entités autonomes et déconcentrées, en y ajoutant les fonds de concours qui sont des entités créées par la loi pour donner des services particuliers aux fonctionnaires et conduire d’autres activités utiles participant dans la construction du pays. Cet effort d’étendre l’analyse de l’efficacité des ressources sur les entités est allé bien plus loin cependant, en évaluant les incidences directes des investissements sur la construction de l’édifice économique tant par les impacts de la formation brute du capital fixe qui sert de levier du développement économique que sur la croissance de la production nationale. Cette décision d’aller 2 En fait, cette notion échappe aux planificateurs qui généralement n’ont pas d’emprise véritable sur les montants programmés provenant principalement de l’APD même s’ils sont votés dans la loi de finances. [... middle sections omitted for long document ...] 144 que la contribution des provinces dans l’assiette fiscale demeure considérablement faible, avec moins de 6% du total collecté sur le plan national. Aujourd’hui encore, les revenus fiscaux proviennent principalement du département de l’Ouest, plus spécifiquement de la zone métropolitaine de Port- au- Prince. Si les conditions d’augmentation des recettes ne sont pas en fait réunies en raison des problèmes économiques divers que traverse le reste du pays, il demeure que les 5.4 milliards de gourdes collectées par la Douane et la DGI au niveau des provinces sont très faibles. La Cour constate en revanche que dans la loi de finances, il n’y a pas eu de plan spécifique de mobilisation des ressources dans les zones de province qui aurait pu faire augmenter davantage les recettes domestiques sur le plan national. En conséquence, la Cour recommande que : 1) Les responsables de la gestion des finances publiques mettent un plan graduel et à terme qui vise à augmenter les ressources collectées au niveau des provinces en se fixant des objectifs annuels à atteindre. 2) Le renforcement de la lutte contre la contrebande, comme cela été recommandé dans le RSFEEDP III, devienne une priorité pour l’Etat. Cette pratique est sans nul doute une source de fuite qui impacte négativement sur les recettes fiscales. Conclusion et recommandation 4 : De l’efficacité des dépenses publiques Les dépenses publiques sont formellement inscrites dans la nomenclature budgétaire et elle est compartimentée toujours en deux volets : les dépenses de fonctionnement et celles d’investissements. S’il est évident que les investissements liés au fonctionnement sont incontournables de par leur rôle dans la marche de l’État, et à ce tire son taux d’exécution se rapproche généralement des prévisions, il demeure que les investissements relatifs à la mise en place des infrastructures publiques sont toujours le grand manquant. Cela se traduit par une inefficacité structurelle par laquelle les réalisations des investissements dans les infrastructures sont toujours très loin en dessous des prévisions. Il faut attribuer ce fait à l’approche selon laquelle les responsables rendent les investissements pratiquement dépendants de l’APD. On comprend dès lors que l’efficacité interprétée comme la réalisation des prévisions faites répondront rarement au rendez-vous. C’est cette situation que la Cour a constaté dans l’évaluation portée sur les cinq dernières années au cours desquelles le taux le plus élevé d’exécution des investissements a été de 30% en 2013-2014 alors qu’en 20117-2018, il était de moins de 10%. La Cour associe les problèmes prévisionnels en partie à une question de planification au niveau du MPCE qui ne maitrise pas pleinement les activités des institutions d’appui dans le pays. Celles-ci en effet entreprennent et supervisent des contrats conclus avec des institutions locales qu’elles font inscrire dans la loi de finances alors que le MPCE ignore la nature de ces projets. Ces problèmes ont été soulignés dans le RSFEEDP III et continuent d’être une réalité qui doit être gérée par le MPCE. L’examen de l’enveloppe des investissements gérée par le secteur économique montre que 4 des 7 sous-secteurs qui le composent émergent comme étant les principaux récipiendaires des allocations : MPCE, MEF, MTPTC, MARNDR. Si deux d’entre ces 4, le MEF et le MTPTC, suivent le courant normal des hauts et des bas des disponibilités, le MPCE et le MARNDR sont soumis à un régime contraire. Le MARNDR en général encaisse une infirme fraction de ses allocations qui sont toujours très élevées alors que le MPCE tend à être surperformant, recevant souvent des montants supérieurs à ce qui lui a été initialement alloué. En fait, la Cour comprend que le MARNDR est en général négligé et ne bénéficie 145 pas de programmes qui répondent à ses besoins, avec des incidences sur sa performance lors même qu’on en fait un secteur prioritaire dans la stratégie économique du pays. En ce sens, les recommandations suivantes sont formulées : 1) Les exercices prévisionnels doivent être rapprochés le plus possible de la réalité financière du pays afin d’éviter des illusions chez les contribuables qui s’attendent à ce que des changements se produisent ; 2) Les priorités s’appuient sur des ressources sures et certaines qui proviennent soient des ressources domestiques, soit des ressources bilatérales contractées sous formes de prêts pour éviter d’annoncer des grands projets sur la base des dons tacitement liés à ces conditionnalités qui ne sont pas explicitement établies. 3) Les activités ordinaires, prévisibles de l’Administration ne doivent plus être traitées en activités d’urgence. Conclusion et recommandation 5 : De la formation brute du capital fixe Le point de départ de l’efficacité des dépenses publiques est évidemment la réalisation effective des dépenses. Dans le cas des investissements publics, l’efficacité se traduit par l’exécution des projets programmés. La Cour fait le double constat selon lequel l’efficacité des projets a été affectée par le non décaissement des fonds alloués et le faible niveau d’achèvement des projets exécutés. Ce point a été amplement traité et démontré dans les RSFEEDP I et IV. Mais un autre niveau d’efficacité porte sur la contribution effective des travaux produits à la mise en place de l’infrastructure économique et sociale qui participe de la formation brute du capital fixe (FBCF). La Cour constate que le taux d’investissements qui a été exécuté au cours des dernières années se réduit. Avec cette réduction suit celle de la FBCF qui aurait dû faire l’objet d’augmentation continue pour élargir la base de l’infrastructure du pays par la multiplication des équipements urbains et ruraux et aussi par leur entretien. La Cour a estimé les montants qui ont été injectés dans les investissements du pays tant en termes de bâtiments, de ponts et de kilomètre de routes construites, pour se rendre compte que le taux de la FBCF se réduit considérablement par rapport au PIB. De son niveau de 5.5% en 2013-2014, le taux est passé à 1.2% en 2018. Le FER qui est l’institution d’appui chargé de l’entretien du système routier, la plus importante composante du capital fixe en raison de son rôle dans la circulation des biens et des personnes, n’est pas totalement adéquat pour maintenir viable le processus de la FBCF. Bien que fonctionnel et viable financièrement par rapport aux demandes qui lui sont sollicitées, le FER demeure inadéquat, car il est faible en raison de son niveau de capitalisation qui ne répond pas aux exigences de l’entretien nécessaire des équipements face aux destructions et à l’usure auxquels ces derniers sont soumis. Ainsi, l’efficacité stratégique qui devrait s’exprimer par la robustesse du processus de la FBCF est mise à mal par la baisse tendancielle du taux des investissements observé au cours des cinq dernières années. La Cour estime que ce volet stratégique de l’efficacité devrait retenir l’attention des décideurs et des planificateurs. En ce sens, elle recommande aux responsables stratégiques : 146 1) De bien cerner la portée, l’importance, le positionnement des équipements publics et le rôle qu’ils sont appelés à jouer non seulement dans la croissance économique mais aussi dans le développement socio-économique du pays ; 2) De faire de La formation brute du capital fixe un élément important qui est fonction des investissements sujets à la dépréciation dans le temps. Et en ce sens, les responsables et les planificateurs se doivent de faire de l’entretien des équipements une obligation afin de permettre à ces derniers de devenir une base d’accumulation toujours à même de supporter la croissance économique. 3) De prendre en compte les incidences des équipements publics sur la performance économique des petits et moyens entrepreneurs, sur la durée de leur déplacement quand les équipements publics et routiers de manière générale sont mal entretenus ou sont non existants dans zones où ils sont nécessaires. 4) D’inscrire l’infrastructure dans une perspective de long terme et d’associer les immobilisations au taux d’augmentation de la FBCF qui est un indicateur d’efficacité des investissements que le MPCE devrait se servir pour mesurer les progrès et l’évolution de l’État des infrastructures du pays. Conclusion et recommandation 6 : De la performance économique du pays La loi de finances 2017-2018 a été la grande annonce de l’année qui se voulait être un tournant dans l’histoire récente de l’économie du pays. Celle-ci devait croitre à un taux de 3.9% par suite des investissements dans l’agriculture, dans le transport, les bâtiments et le tourisme, tous des sous- secteurs retenus comme prioritaires. La Cour estime que les responsables stratégiques n’ont pas fait preuve de sens de responsabilité en annonçant à la Nation des prévisions qui ne se sont reposées sur aucune planification élaborée, aucun dispositif financier et sans l’accompagnement des détenteurs de capitaux. Ces prévisions de changement qui ne pouvaient se réaliser, il y a de cela cinq ans dans des conditions financières nettement meilleures par rapport à celles de 2017-2018, n’ont pas répondu aux attentes qu’elles ont créées. La Cour recommande : Que le gouvernement change d’approche dans sa gestion stratégique et qu’il se base sur la réalité concrète qu’il devrait chercher à mieux comprendre ; Conclusion et recommandations 7 : de la gestion des entreprises publiques et des fonds de concours Les Travaux conduits par la Cour sur les entreprises autonomes lui permettent de tirer un certain nombre de conclusions sur la stabilité des systèmes de gestion en place au sein de ces instituions. Ces entreprises ne sont pas soumises à un système qui poursuit des objectifs et donc des résultats à atteindre. Les dépenses sont faites selon le vœu du directeur en place ou selon les besoins de ceux-là qui les ont placés dans leur position ou parfois selon les demandes faites par le gouvernement. La Cour comprend que la réussite de ces institutions est souvent fonction du sérieux ou de la rigueur des gestionnaires qui sont placés à leur tête, ce qui est un pur hasard car ils ne gèrent pas à partir d’un plan de gestion qui guide leurs actions selon les directives et la mission des institutions. En fait, ils ne répondent pratiquement pas à une instance de tutelle qui leur demande des comptes. Si des feuilles 147 de routes existent, celles-ci ne valent pratiquement pas grand-chose car dans la réalité ces gestionnaires ne répondent qu’aux vœux des autorités politiques 22 . Qu’ils s’agissent de l’ONA et l’OAVCT qui ont fait l’objet d’un examen approfondi conduit par la Cour ou de l’OFNAC dont la gestion a été également évaluée, les faiblesses institutionnelles et organisationnelles ont eu en plusieurs occasions à éclater au grand jour. Les raisons de ces crises sont souvent associées à la mauvaise gestion et au fait que les institutions se soient écartées de leurs missions. Face à ce désordre systémique, la Cour recommande : 1) Que les Ministres de tutelle assument les responsabilités qui leur sont confiées au regard des organismes autonomes par le décret du 17 mai 2005 sur l’Administration centrale de l’État ; 2) Que les gestionnaires qui sont placés à la tête de ces institutions par l’exécutif soient encadrés par des conseils d’administration conformément aux dispositions du décret de mai 2005 suscité sur l’Administration centrale de l’État ; 3) Que la nomination de ces gestionnaires soient faits pour une durée déterminée en vue de neutraliser les pressions politiques auxquelles ils sont soumis et qui les empêchent de gérer les institutions selon les normes de gestion et selon les plans établis ; 4) Que la nomination des gestionnaires soit faite sur la base de leur capacité académique, professionnelle et de leur expérience dans les domaines qu’ils sont appelés à diriger. Leurs dossiers doivent être évalués par le Conseil d’Administration avant d’être soumis à l’autorité de nomination. Conclusions et recommandations 8 : de la gestion des fonds de concours La Cour a choisi dans le cadre de l’élaboration du rapport V d’examiner la gestion de trois entités répondant au nom du fonds de pension civile, du fonds d’entretien routier et du fonds national de l’éducation. Ces trois entités participent de la famille des F qui sont créés pour accomplir des missions spécifiques destinées à produire des services particuliers aux différentes couches de la population du pays selon les besoins estimés indispensables par l’État. La Cour a passé en revue le cadre légal régissant le fonctionnement des fonds de concours dont la gestion a été évaluée en mettant en relief leur mission, leur système de gestion. Le cadre légal a émergé et évolué en réponse à la pression sur l’État de créer des entités appelées à gérer des projets spéciaux reliés, par exemple, à la retraite des fonctionnaires, à l’entretien routier ou à l’éducation lesquels devaient être exécutés sous la couverture légale des ministères. Mais leur autonomie d’action s’étant avérée un facteur d’efficacité, une loi spécifique officialisant leur existence et leur fonctionnement était devenue naturellement un passage obligé. C’est le cas de la loi portant création, organisation et fonctionnement du fonds national de l’éducation promulguée le 22 septembre 2017. L’examen de la gestion des trois entités a permis à la Cour de mettre en exergue leurs dysfonctionnements administratifs et financiers. En ce sens, la Cour fait les recommandations suivantes : 22 Au cours des dernières années les institutions autonomes sont gérées par l’État comme des gâteaux à partager par l’Exécutifs avec les parlementaires. Ces derniers sont dans la réalité les véritables gestionnaires qui assurent la gouverne de ces institutions au bout du compte. 148 1. Les gestionnaires du fonds de la pension civile doivent prendre des dispositions en vue de renforcer les principes prudentiels de sécurité, de rentabilité et de liquidité qui régissent les fonds de retraite en réduisant son niveau de liquidité qui peut être source de corruption et de mauvaise gestion, étant donné que la Pension Civile est un régime de retraite à prestation définie. 2. Les autorités de tutelle respectives des trois entités examinées doivent s’assurer de la mise en place d’un conseil d’administration et de son fonctionnement régulier pouvant assurer le pilotage stratégique de ces fonds.