Addressing Corruption in Haiti

          Addressing Corruption in Haiti  Robert Klitgaard  February 2010          Abstract:  In the aftermath of the disastrous earthquake of January 12, 2010, Haiti will  receive unprecedented aid for reconstruction and for its promising economic strategy.   But given the country’s legacy of corruption, massive aid could simply result in another  massive Haitian failure.  Success hinges on facing corruption squarely and developing a  hard‐headed,  politically  sensitive  anti‐corruption  strategy.    How  this  could  be  done,  given  Haiti’s  realities  and  lessons  from  fighting  corruption  around  the  world,  is  the  subject of this paper.    Robert Klitgaard is a University Professor at Claremont Graduate University, Claremont,  CA 91711 USA.  He has been an advisor and researcher in more than 30 countries in the  Americas, Africa, and Asia, including Haiti under the first term of President Aristide.  His  eight books include Controlling Corruption, Adjusting to Reality: Beyond “State vs. Market”  in Economic Development,  and High­Performance Government: Structure, Leadership,  Incentives (with Paul C. Light).    This paper was prepared as an offering to Haitians and the many foreign friends who  wish to help the country rebuild and reform.  Email: robert.klitgaard@gmail.com .      1 Table of Contents  TABLE OF CONTENTS ......................................................................................................................................1  1.  SUCCESS IN HAITI:  AN IMAGINARY NEWS STORY FROM 2015.............................................2  2.  ADDRESSING CORRUPTION IN HAITI:  AN OVERVIEW ..............................................................3  3. GREAT BEGINNINGS AND ELEPHANT ELITES.................................................................................4  “W E FALL INTO THE SAME TRAP OVER AND OVER AGAIN”.........................................................................4  Y ESTERDAY AND TODAY.....................................................................................................................................6  T HE EARTH MOVES............................................................................................................................................7  4.  HAITI’S ECONOMIC STRATEGY..............................................................................................................9  5.  INTERNATIONAL LESSONS ON COMBATING CORRUPTION................................................. 14  C ORRUPTION CRIPPLES DEVELOPMENT....................................................................................................... 14  H OW TO CHANGE THE INSTITUTIONAL CULTURE....................................................................................... 15  H OW TO MOBILIZE ALLIES............................................................................................................................. 17  P REVENTIVE MEASURES THROUGH BETTER SYSTEMS............................................................................... 19  H OW TO SUBVERT SYSTEMIC CORRUPTION................................................................................................. 21  6.  TOWARD A STRATEGY FOR HAITI.................................................................................................... 27  H OW TO DEVELOP A STRATEGY..................................................................................................................... 28  H OW TO BUILD MOMENTUM AND POPULAR SUPPORT.............................................................................. 30  H OW TO AVOID DISTORTIONS FROM INTERNATIONAL AID....................................................................... 32  H OW TO BUILD SKILLS AND LEADERSHIP.................................................................................................... 33  ANNEX 1.  A PROCESS FOR DEVELOPING AN ANTI‐CORRUPTION STRATEGY................... 35  ANNEX 2.  IDEAS FOR A HAITI LEADERSHIP ACADEMY............................................................... 38  O BJECTIVES....................................................................................................................................................... 38  P ROGRAMS......................................................................................................................................................... 38  T HOUGHTS ON LOGISTICS................................................................................................................................ 40  REFERENCES..................................................................................................................................................... 42        2 1.  Success in Haiti:  An Imaginary News Story from 2015  Five Years after the Quake, Haiti’s “Model Recovery”  Port-au-Prince, February 13, 2015 (Reuters)— Only a few years ago, Haiti was considered by some a hopeless cause. “After the earthquake of 2010, more than our buildings had collapsed,” says Bonaventure Ouvert, a Haitian journalist. “Our economy was in ruins. There was almost no civil service. Our morale was devastated. Everyone assumed that Haiti would just drop deeper into our historic pattern of corruption and instability.” On the contrary, notes Masahito Okazaki of Transparency International. “Today the level of confidence in Haiti is high, and this reflects a remarkable effort by its leaders to create a state that serves its people’s interests.” The percentage of people living in poverty has fallen from more than twice the mean of Caribbean countries to just above that mean. Growth has averaged over 7 percent per year, driven by clothing and textiles, agriculture, and foreign aid and investment. Haiti created a new system for managing reconstruction funds in a transparent way. Free zones have been developed, with good infrastructure and independent administration. “Haiti’s recovery is a model for other countries,” observes Jules Fisher of The Economist. “Haiti has avoided most of the problems that arise after disasters and during the subsequent reconstruction.” Government in Partnership Most people believe that behind Haiti’s success lies effective governance, vital for the country’s large new flows of aid and investment. “Our government has learned how to work through partnerships,” notes Alphonse Michel, Minister of Public Works, Transport, and Communications. “In reconstruction, and in activities ranging from social services to free zones to agriculture, we use a variety of public-private-nonprofit partnerships, all of them ethically led and carefully evaluated.” “They used foreign experts ruthlessly,” notes the UNDP’s Jürgen Frommer. “They took advantage of strategic help in areas like public works and social audits. They re-conceptualized the whole idea of foreign advisers, thinking of them primarily not as doers but as teachers and capacity builders.” The private sector has participated in “integrity pacts” in most sectors of public works. Here business leaders and government officials jointly pledge not to engage in bribery or other forms of illicit behavior— and to audit jointly any alleged violations. Citizen surveys have been used to create “scorecards” for every government agency. Also, lawyers, accountants, and business people are interviewed to “diagnose” corrupt systems—and help design and monitor improvements. These changes—coupled with strong, honest leadership—have led to surprising improvements. Performance indicators have been created for most sectors of government, and they are on the rise. For example, the cost per kilometer of roads built is about 30% less than the historical figure. The cost of constructing a rural school has also declined about 30%. Customs revenues per dollar spent in customs administration have risen to $240 this year (the world standard is between $200-$300). On Transparency International’s Corruption Perception Index, Haiti has moved in five years from near the bottom of world rankings to just a place just behind Costa Rica and ahead of many other countries in the Americas. Changing Image and Reality “A major challenge for us was to defeat a mentality that Haiti could never succeed,” says Minister Michel. “We still have much to do, but we believe that everyone realizes that Haiti is a place that is on the move, where excellence can thrive.” Important steps in this direction were to improve law and order and to create an effective system of property rights. “Development in so many other countries has foundered on property rights and the problem of creating a transparent and efficient legal system,” Frommer observes. “Haiti gave these issues priority from the beginning, and it’s working.” Haiti has been able to recapture talent that had gone abroad. Thousands of highly trained Haitians returned to work in public, private, and non-profit sectors. The government has also emphasized the development of talent within the country. Leadership training has been another area of remarkable innovation. Haiti employed international [The rest of story is not yet available]     3 2.  Addressing Corruption in Haiti:  An Overview  The imaginary news story above makes welcome reading.  Five years from now, we  learn, Haiti’s post‐earthquake reconstruction will be a great success.  How this  success will happen is only hinted at.  But note this big idea:  Haiti will surmount  systemic corruption.  Impossible, many say.  “The biggest obstacle to reconstruction and development in  Haiti is corruption,” they shrug.  “But what can be done about that, especially here?”    The feeling of futility is part of the challenge in Haiti.  To overcome it, we must begin  with Haitian reality.  (“We” of course means Haitians first and foremost.)  We must  appreciate the legacy of systemic corruption, understand Haiti’s proposed economic  strategy, and anticipate the scale and challenges of reconstruction.    Then  we  must  look  hard  at  the  various  phenomena  that  go  under  the  rubric  of  corruption.  We must understand corruption’s costs, so that we do not simply sweep  it under the rug in the name of reacting quickly and strongly to urgent human needs.   We must understand corruption as a phenomenon of systems, rather than (just) of  immoral  individuals.    And  we  must  appreciate  that  systemic  improvements  have  been made, even in very difficult settings.  Experience in other countries shows how  corruption can be prevented and subverted—if never, alas, eliminated.  Then we can turn to the implications for Haiti.  How can Haiti’s reconstruction and  development efforts address the old realities and the new possibilities of systemic  corruption?       4 3. Great Beginnings and Elephant Elites  In the aftermath of the earthquake of January 12, 2010, many people  inside  and  outside Haiti have called for a new beginning.  The crisis is an  opportunity  to  remake the country, they say, not just the collapsed buildings but also the legacy of  bad governance and systemic corruption.  “I want this to be a new  country,”  President René Préval said at the end of January, waving his hands for emphasis.  “I  want it to be totally different.”  This yearning for a new Haiti is by no means something new.  In April 2009, Prime  Minister  Michèle  Duvivier  Pierre‐Louis  gave  an  impassioned  speech  to  Haiti’s  aid  donors (Pierre‐Louis 2009a).  “I believe that together we will seize this opportunity  to make a real difference and change forever the course of history,” she said.  “We  strongly believe that Haiti is at a turning point, perhaps even a tipping point.”  But  she also acknowledged that in Haiti calling for a new beginning can evoke derisive  laughter.    “In  Haiti,  popular  comedians  have  for  the  past  50  years  parodied  the  almost  theatrical repeated announcement of a ‘Great Beginning’ in which they did not really  believe themselves.  The time has come to break away from such cynicism.”  “We Fall into the Same Trap Over and Over Again”   Michèle Pierre‐Louis was present at another of Haiti’s “great beginnings.”  In 1991,  she  was  part  of  the  new  government  of  Jean‐Bertrand  Aristide,  the  first  democratically elected president since Haiti became independent in 1804.  Aristide  came to office promising to wash away the old Haiti of Papa Doc and Baby Doc  Duvalier, the tonton macoutes, the predatory corruption.    “It was very exhilarating, at the beginning,” Pierre‐Louis told an interviewer in July  2009.  “Everybody in the world was saying finally Haiti is going to come out, finally  democracy is going to be built”  (Pierre‐Louis 2009b).  In 1991 Haiti was at a low point.  One of Haiti’s ablest economists, Leslie Delatour,  concluded:    “Recent  events  in  the  economic  and  financial  areas present  clear  evidence that the Haitian economic system is on the verge of a collapse.”  In a book  entitled Paper Laws, Steel Bayonets: Breakdown of the Rule of Law in Haiti,  the  Lawyers Committee for Human Rights concluded bluntly:  “There is no system of  justice in Haiti (Lawyers Committee for Human Rights 1990).  Even to speak of a  ‘Haitian justice system’ dignifies the brutal use of force by officers and soldiers, the  chaos  of  Haitian  courtrooms  and prisons, and the corruption of judges  and  prosecutors.”  Two experts in public administration, Derick Brinkerhoff and Carmen  Halpern, said that Haiti’s “history and culture do not offer firm footing for transition  to either democracy or ‘service government’… The road to change  is  filled  with  potholes and blind curves.  Reformers beware.” (Brinkerhoff and Halpern 1989).  A  French anthropologist argued that rural people had given up on the Haitian state.       5 Their every action and inaction was designed to protect themselves against what  Brinkerhoff and Halpern called “the sanctioned plunder that was and remains the  core of Haitian politics.”  President Aristide promised a fresh start.  He seemed to have what for years Haitian  governments had lacked:  integrity, political will, and popular support.    Six  weeks  after  his  inauguration,  it  was  my  good  fortune  to  spend a week with  President Aristide and some of his cabinet.  “There has been a change of mentality,”  he told me, “a political will not to have corruption, terrorism, drugs.  We have begun  a strategy that reflects the importance of transparency and participation.”    I talk to people and they say we cannot do anything with Haiti because it has  always been corrupt.  “They rob and they rob,” they say, and history  demonstrates it.  I’m shocked by hearing this; but it is true, it is a fact.  But  since we have come in, we are respecting the law and the rights of citizens. . .   So we will change this impression and create confidence, in America  and  France and Germany.  Our example will demonstrate this change, which is  real.  The President directed his new ministers to root out corruption.  They seemed to be  listening.    The  Planning  Minister  told  me,  switching  from  French to English for  emphasis,  “The  President  is dedicated to this cause.  I swear to you that each  Minister is committed to fighting corruption.”   In April 1991, I wrote a short policy paper called “A New Start for Haiti?”  I  expressed the hope that Aristide’s mandate would enable something dramatically  different, something that would change the psychology of defeatism.    “Haiti  may  invite some people to despair,” I wrote.  “But as President Aristide's  courageous  example shows, Haiti is also a land of surprises” (Klitgaard 1991).  The next surprise came less than six months later, on September 29, 1991, when a  military coup removed President Aristide from office.  Violence and repression followed; corruption resumed in force.  Three years later, in  1994, Aristide was brought back to office with international help.  But the hope he  had represented had largely vanished.  To many people, Aristide had become what  he once had opposed, a dictator astride a machine of corruption.  As Pierre‐Louis  (2009b) recalled:  Those were very long years, and something happened to the country and to  the president.  When he came back, I think things got really rough, we really  started going down the drain.  Somehow, something very deep happened in  the mind of this country, and we have not really put our finger specifically on  it.  Interviewer:  What did you feel was different after the return of Aristide in  1994?      6 Pierre­Louis:  The man himself had changed.  He was married, he was into  money,  he  was  into  corruption.    He  invented  the Petits Projets de la  Présidence [a  corruption‐riddled  system  of  presidential  largesse].    I  don’t  think he had escaped from the Haitian president’s syndrome, which is stay in  power by all means.  There are many Haitian presidents who have fallen into that trap.  Once that  is your perspective and that is your project, all means are used... I don’t think  we know our history very well, and we fall into the same trap over and over  again.  It’s unfortunate that we keep making the same mistakes.  Yesterday and Today  Now skip forward to 2008.  Food riots and four hurricanes hammered Haiti, leading  to a sudden loss of 15 to 20 percent in gross domestic product.  The global recession  undercut the ability to respond of Haiti and of the international community.  But  Haiti and its friends did take positive steps.  A new economic strategy, crafted by  Oxford University economist Paul Collier (2009) and developed with Haiti’s many  stakeholders, promised realistic and yet potentially transformative changes (more  on this plan below).  The April 2009 donors’ meeting addressed by Prime Minister  Pierre‐Louis  promised  important partnerships.    President  Préval received  international praise for leading the country forward.  The problem, however, is not just Haitian presidents.  In her July 2009 interview,  Prime Minister Pierre‐Louis talked about Haiti’s systemic corruption.    All the elites—the mulatto elites, the university elites, the union elites, the  peasant  elites—are  like  a  huge  elephant  sitting  on  this  country and you  cannot move it, because there is no political class, because there  are  no  political  parties,  and  everyone  becomes  corrupted  and  perverted.  If you  can’t go into that system, the system rejects you.  And so far we  have not  found the wrench that will move this thing.  These words of the Prime Minister were received by many influential Haitians as a  slap in the face.  A Haitian political analyst blogged (my translation):  Her  remarks,  however  justified  against  an  obsolete  political  class  and  a  largely corrupt economic elite, sapped her political support.  The majority of  the political parties have poorly received and digested her truths.  Against  her, a bloc has formed through the processes of illicit enrichment  of  the  Bourdon Group close to the president and his wife.  The numerous potential  candidates for the presidency are made very nervous by her presence in the  prime minister’s office.  Together these political sectors did not wait for the  constitutionally mandated delay of one year in office to attack her (Lucas  2009).      7 One  of  the  justifications  for  their  attacks  on  Pierre‐Louis  turned  out  to  be:   corruption.  Widespread rumors said that part of $197 million in aid following the  2008 hurricanes had disappeared.  Since it was her government, her critics said, she  was to blame.    Under fire, Prime Minister Pierre‐Louis addressed the nation on October 27, 2009.   She  defended  herself  against  the  critiques.    Three  audits  of  the  emergency  fund  would show that accusations of corruption were unwarranted.  She reviewed the  achievements during her year as head of government.  She emphasized the creation  of a new image of Haiti, a new discourse about public administration and the role of  the  state.    She  underlined  the  efforts  her  government  had  made to improve the  situation  of  the  people  and  “change  the  negative  image  given  to Haiti at the  international level.”  In terms of international cooperation, she spoke of “a change of  paradigm.”  Two days later, on October 29, the Haitian Senate voted to dismiss Michèle Pierre‐ Louis and her government.  Her own great beginning was over.  The Earth Moves  And  now,  of  course,  the  world  has  turned  its  attention  to  Haiti once more.  The  horrific earthquake of January 12, 2010, has been called the world’s  greatest  peacetime disaster apart from the 2004 Asian tsunami.  President  Barack  Obama  quickly  galvanized an unprecedented U.S.  relief  effort.   Other international actors  also  reacted  strongly.    As  I  write  several  weeks  after  the  earthquake,  one  sees  progress in relief work and the first steps toward an international  strategy  for  reconstruction and development.  One hears calls for a Marshall Plan for Haiti.  One  hears rhetoric about a new beginning, such as President Préval’s words cited above,  or those of John Miller Beauvoir, a young Haitian NGO leader:  “I think we should  bury the status quo under the rubble.”    And predictably, one also hears what Pierre‐Louis called that old cynicism about  Haiti.  “Despite the best intentions of the international community,” declares the  lead paragraph of a Reuters news story fourteen days after the earthquake,  “Haitians have little faith they will see the billions of dollars in aid pledged to rebuild  their earthquake‐shattered country, which international monitors rate as one of the  world's most corrupt” (Zengerle 2010).  One learns of crime mounting from an  already high level, thanks to a combination of thousands of escaped prisoners,  greater economic privations, and new criminal opportunities following the  earthquake.  Some have speculated that the drug economy, already huge in Haiti,  will flourish further in the chaos of 2010 and beyond.  “Haiti has always been a weak  link against drug trafficking,” said Ivelaw Griffith of the City University of New York.   “It’s a grave situation, and it’s going to get graver, because people are now going to  be even more susceptible to whatever corrupting forces are out there” (Hawley  2010).      8 These are realities that Haiti’s reconstruction and development strategies must face.   It  is  no  use  saying,  as  one  leading  development  economist  did, that  talk  about  corruption is just an excuse for not doing anything.  It is no use  writing,  as  two  international  experts  on  Haiti  recently  did,  “Of  course  Haiti  has  failed,  failed  and  failed again.  Yet episodes of traumatic failure are ingrained in the histories of even  the most advanced economies” and then simply moving on to the need  for  aid  (Collier and Warnholz 2010).    It is also of no use, at least not until we do the analysis, to jump to the conclusion  that Haiti’s legacy of failure makes Haiti a hopeless case.  We should instead ask how  the design and implementation of Haiti’s reconstruction and development strategy  might  address  “the  sanctioned  plunder  that  was  and  remains  the core  of  Haitian  politics.”  This is the goal of this paper.        9 4.  Haiti’s Economic Strategy  A legacy of systemic corruption is one part of Haiti’s reality.  Another is Haiti’s  impressive  new  economic  strategy  (Collier  2009  and  Government  of  Haiti  2009).   How do the corruption and the strategy interact?  The  economic  strategy,  written  before  the  earthquake,  focuses  on  jobs,  basic  services, food security, and the environment.  The strategy is under no illusion about  the  competence  or  probity  of  Haitian  state  institutions.    It  calls for many public‐ private  partnerships,  which  though  they  involve  government  leadership  and  monitoring also include NGOs and the private sector, as well as international  partners.  It also calls for new institutions, such as property rights courts for free  zones.    In Table 1, I try to provide the key elements of the economic strategy and some of  the critical roles the strategy asks the Haitian government to perform.    Several points are worth underscoring.    First, both reconstruction and the new economic strategy will rely  heavily  on  public­private­nonprofit partnerships.  Government officials will have to learn  how to design and manage partnerships for rebuilding cities and infrastructure, for  maintenance, for free zones, for the garment industry, to name a few.  These tasks  require going beyond the standard repertoire of public administration.   Second, some new government entities are foreseen, such as a dedicated court to  hear land claims in free zone areas and one or more independent service authorities  for social services.    In Haiti, unusually for developing countries, most social services are now provided  by nongovernmental organizations (NGOs) and private sector.  In part, this reflects  the weakness of Haiti’s government, particularly in rural areas, and  the  desire  of  donors to evade possible mismanagement and corruption.  But the current system is  said  to  suffer  from  geographic  imbalances,  some  current  services  of  very  low  quality, and nonoptimal subsidies for particular services in particular areas.    Therefore,  the  country’s  economic  strategy  recommends  the  creation  of  a  government‐led Independent Service Authority (ISA)—or perhaps more than one— to coordinate and co‐fund NGO and private‐sector provision of social services.  This  quasi‐independent public organization would implement policies set by government  ministries (health, education, and so forth).   An ISA would have three functions:   take  in  money from  donors  and government;  channel  the  money via  contracts  to  providers; and monitor the performance, creating competition, with best providers  being scaled up.  An ISA would have a board with a government majority but with  participation from donors and other pertinent actors.  How to create and run such      10 an agency, how to lead and manage such a board, would be new challenges  for  Haiti’s government—and for its partners.  Table 1 Schematic Summary of Governance Challenges in Haiti’s Economic Strategy Objective Priority  Role of State Key Innovations  New Skills  Jobs  Expand garment  industry  Improve and  expand free  zones  Create better  partnerships  with garment  industries  Property rights fast  track  New maintenance  funding and mgt for  roads  New private roles in  electricity and ports   New management of  Customs in free  zones  New partnerships  with garment  industries  Property rights  reforms and fast‐track  mgt.  Regulating enhanced  free zones  Creating and managing  maintenance  partnerships  Designing and  regulating private roles  in electricity and ports  Contract with and  supervise outside mgt  of Customs  Creating and managing  partnerships with  garment industries   Labor‐intensive  works with  maintenance  (roads,  reconstruction,  etc.)  Encourage use  of labor‐ intensive  methods  Revamp  maintenance  systems  New ways to fund  and perhaps to  deliver the  maintenance of  roads (and other  infrastructure)  New ways to involve  citizens in design  and implementation  of reconstruction  New ways to  monitor quality and  conditions  Create and manage  new relationships with  donors, businesses  involved in  infrastructure, and  citizens’ groups—in  design and in  maintenance  Design and manage  new processes for  citizen involvement in  reconstruction.  Create and use flows of  objective information  about activities and  results    Expand mango  exports (and more  generally  agricultural  development)  Create new free  zones in  agriculture  Facilitate farm‐ to‐market  transactions  Setting up rural free  zones  Property rights,  including fast track  in free zone   Lead in the design,  maintenance, and  mgt. of rural roads   Creation and  regulation of free zones Property rights  reforms and fast‐track  mgt  Creating and managing  maintenance  partnerships      11   Basic  services  Extend and unify  basic public  services to all of  Haiti  Lead and  regulate efforts  by NGOs and  private  providers  Create independent  service authority for  public services  (more than one?)  Creation, mgt., and  evaluation of  independent service  authority(‐ies),  combining  government, NGOs, and  private sector  Create and use flows of  objective information  about activities and  results—including  systems for client  feedback  Food  security  With donors, create  a virtual insurance  policy against large  jumps in world  food prices  Enhance domestic  food production  Food‐for‐work  scheme plus  tapered  subsidies  Earmark aid  budget for  “insurance”  Facilitate farm‐ to‐market  transactions  New schemes of  many kinds  New ways to fund  and perhaps to  deliver the  maintenance of rural  roads    Creation and mgt of  domestic and  international  partnerships to  provide food for work,  subsidies, and virtual  insurance  Improve partnerships  for design and  maintenance of rural  roads, with donors,  businesses, and rural  people    Environ‐ ment  Reforest Haiti    Create clear  and marketable  property rights  Improve  maintenance  Change prices  of charcoal (+)  and “gas  bombs” (‐)  Reduce  population  pressure in  rural areas  Redo property rights  from laws to  registries  New public‐private  partnerships for  maintenance of  forests and of land  agreements  Property rights  reforms and fast‐track  mgt.  Creating and managing  maintenance  partnerships      Third,  the  partnerships  depend  on  the evaluation of activities and results.   Evaluation  is  notoriously  difficult  in  settings  like  Haiti’s,  for reasons of cost, data  quality,  data  analysis,  and  possibilities  for  distortion.    Nonetheless,  around  the  world exciting examples exist of the use of feedback from citizens and partners to  gauge what is working and what isn’t.    The demand for such information is another      12 challenge, and the developing world is replete with examples of performance data  that policymakers (and citizens) ignore.  The best way to make sure that people care  about performance is to have their own incentives linked to evaluation.  This opens  a large area of both concern and promise, where international experience should  help guide Haitian officials and their partners.   Finally,  all  the  priority  areas  in  the  economic  strategy,  plus of  course  the  huge  reconstruction effort, are susceptible to corruption.  More on this below.   For  the  economic  strategy  to  succeed,  therefore,  the  Haitian  government  and  its  partners will need strong skills, some of them novel.  Some of the skills are cross‐ cutting, others are area‐specific.   Cross­cutting skills.  Designing and managing public‐private partnerships.   Public works and reconstruction:  planning, management, and maintenance.   Evaluation.  Preventing corruption.   Area­specific skills.  Property rights reforms and administration.  Free  zones (clothing; agriculture).  Enabling and regulating the private provision  of electricity.  Enabling and regulating private ports.  Customs  reform  (managing  private  customs  organizations  in  free  zones;  computerizing  customs data elsewhere)    Haiti’s massive reconstruction effort,  still  undefined  at this writing, will no doubt  also demand better governance.  Large‐scale public works programs are notorious  in Haiti and elsewhere for inefficiency and corruption.  Moving  people  from  disaster‐susceptible areas to other parts of Haiti will require sophisticated planning,  political mobilization, security, and property rights.  Haitian public officials will have  to do new things, and do old things in different ways.  The  challenge  goes  beyond  the  mustering  and  development  of  new skills.    In  a  demoralized public sector, an important task will be to rebuild pride in Haiti and in  public service.  The greatest lack is said to be ethical leadership  and  effective  management.  How to address these needs is a first‐order challenge for Haiti and its  international friends.  Finally, the subject of this paper, corruption.  Haiti’s economic strategy raises old  and  new  challenges  of  good  government.    Public‐private  partnerships  have  the  promise of shared information and comparative advantage.  They have the potential  disadvantages  of  creating  of  a  quasi‐monopoly,  increasing  cronyism,  and  inadvertently promoting a kind of “regulatory capture” on steroids.  Privatizing port  activities or electricity provision promises lower costs but in many countries is also  the occasion for grand corruption.  Independent service authorities need to guard  against a government takeover of NGO and private activities, with the threat of  cooptation and corruption, and the loss of diversity and competition inherent in a  decentralized system of service providers.  And reconstruction after emergencies is      13 fraught  with  corruption  even  in advanced  countries,  but  especially  where  accounting is weak and people are not widely involved in monitoring public works.  In Haiti, therefore, improved governance and anti‐corruption should  be  central  components  of  reconstruction  and  development.    Given  the  legacy  of  poor  governance and systemic corruption, how can this be accomplished?      14 5.  International Lessons on Combating Corruption  Even an economic strategy as sensitive to governmental weakness as Haiti’s is will  require new governmental roles and skills.  Even a plan that envisions  so  many  public‐private partnerships will face daunting risks of incompetence and corruption.   Can Haiti and its international partners possibly overcome these risks?  The question has an all‐too‐ready answer:  “Not here.”  The psychology of pessimism  in Haiti is not delusional, although it sometimes draws on some delusional rhetoric  (racism, imperialism, and so forth).  History in Haiti does not lead to optimism.   Haiti’s current problems do include frightening levels of violence (Eberstadt 2006),  widespread childhood slavery (Cadet  1998),  and  appalling  governance  (and  sometimes in rural areas no governance).  And yet when we confront people who  cite  these  facts  as  evidence  that  Haiti  is  beyond  hope—be  they Haitians  or  outsiders—it  is  tempting  to  shout  them  down  (“racists”)  or  simply to cheer the  Haitian equivalent of “yes, we can.”  It is difficult to face up to systemic corruption.   We fear that admitting the problem will derail reconstruction and  development  efforts, because we assume, wrongly, that nothing can be done about  systemic  corruption.  This phenomenon is not at all confined to Haiti.  Around the world, railing against  corruption  is  popular  in  local  newspapers  and  in  international agencies.  But if  corruption is admitted to be a central problem, what can be done about it?  This  question quickly changes the complainers’ tune from impassioned outcry to  embittered cynicism.  “Nothing can be done about corruption,” many of the same  citizens and journalists and officials will mutter sadly, if privately.  This mismatch  between diagnosis and response, between heart and head, means that we do too  little about corruption.  Corruption Cripples Development  So what?  “What is the problem about  corruption?”  was  the  title of an article by  political scientist Colin Leys more than four decades ago (Leys 1965).  His answer:   corruption is not much of a problem.  Leys argued that corruption has its functions,  sometimes even its benefits.  Under awful conditions, bribery may be socially and  not  just  privately  beneficial.    The  political  scientist  Samuel Huntington  (2006  [1968]) noted:  “In terms of economic growth the only thing worse than a society  with a rigid, overcentralized, dishonest bureaucracy is one with  a  rigid,  overcentralized, honest bureaucracy.”  These scholars of the 1960s had a point.  But today, informed by both careful case  studies  and  econometric  estimates,  we  have  abundant  evidence  of  corruption’s  many costs.  Systemic corruption distorts incentives, undermines institutions, and  redistributes wealth and power to  the  undeserving.  Corruption  slows  economic  progress.    Axel  Dreher  and  his  colleagues  (2007)  estimate  that corruption  is      15 responsible for a reduction of 58 percent in per capita income in Latin America and  the Caribbean, and 63 percent in sub‐Saharan Africa and south Asia.  My research  with  Johannes  Fedderke  shows  that  other  things  equal  countries with  more  corruption have less investment, and each dollar of investment has less impact on  growth (Klitgaard et al. 2005; Fedderke and Klitgaard 2006).  Daniel Kaufmann and  colleagues  (2009)  have  shown  that  measures  of  poor  governance, such  as  high  corruption, lack of rule of law, and lack of citizen voice, have direct and negative  effects on long‐term outcomes such as infant mortality and educational attainment.   Corruption undercuts democracy and decentralization.  As John T. Noonan (1984)  put it, dictatorship and corruption are the two great sins of government.  We should not think of opposing corruption in Haiti or elsewhere because we are  goody‐goodies and corruption is sinful.  We fight corruption because it hurts what  we most want to achieve in society.   Can anything be done about corruption?  The short answer is yes.  Around the  world, one finds inspiring examples of cities and towns, ministries and agencies, and  countries making progress in the fight against corruption.  Not everywhere, to be  sure, and even with the success stories progress is not overnight.  Success is always  incomplete, and “recorruption” is always a threat (Dininio 2005).   Despite success stories in reducing corruption, it is surprising how cynical people  can become about this subject, to the point of fallacy.  “Corruption  has  existed  throughout history.  Every country has corruption, even the most  advanced.    So,  what can be done about corruption?  Nothing.”    To see the fallacy clearly, substitute “disease” for “corruption.”    No  one  would  conclude  that  nothing  can  be  done  about  disease,  that  there  is no use for public  health programs, doctors, hospitals, or medicine.    Like disease, corruption comes in many forms, some cancerous, some  mild.   Like  disease, corruption can be widespread like a pandemic or occasional  like  the  mumps.    Like  disease,  prevention  is  important,  and  so  is  treatment  of  diseased  members of the body politic.  Fortunately, we can learn from other countries about  preventive measures and cures for the various diseases grouped under corruption.   Of course, the problems and the settings  differ,  so  we  cannot  simply  copy.    But  common themes emerge.    a. Successful reformers change institutional cultures.    b. They mobilize and coordinate a variety of resources inside and outside the  government.    c. They think in terms of corrupt systems instead of corrupt individuals.    How to Change the Institutional Culture  When corruption is widespread, the institutional culture grows sick.  The norm is  corruption;  expectations  are  that  corruption  will  continue.    Cynicism  and  despair      16 become  widespread.    Change  seems  impossible.    Even  so,  there  are  cases  where  leaders have made substantial progress in changing a sick institutional culture.  The  leaders begin by sending a strong signal of change.  Not just words:    in  corrupt  societies,  people  have  heard  plenty  of  rhetoric  about  corruption  and  now  don’t  believe it.  Fry Big Fish  To  break  through  this  culture  of  corruption,  experience  indicates  that  “frying  big  fish” is essential.  Big, corrupt actors must be named and punished so that a cynical  citizenry believes that an anti‐corruption drive is more than words.  This includes  those giving as well as those receiving bribes.  It is also important that a campaign  against  corruption  is  not  confused  with  a  campaign  against  the opposition.   Importantly, therefore, one of the first big fish should preferably  come  from  the  political party in power.  In Hong Kong, for example, credibility for the new Independent Commission against  Corruption came when an ex‐police commissioner of Hong Kong was  extradited  from retirement in England and punished in Hong Kong.  The ICAC  also  nailed  scores of other high‐ranking police officials.  To a skeptical public and a hardened  civil service, these prosecutions sent a credible signal of change.  As a former ICAC  commissioner wrote:  An important point we had to bear in mind (and still have to) is the status of  people we prosecute.  The public tends to measure effectiveness by status!   Will they all be small, unimportant people, or will there be amongst them a  proportionate  number  of  high‐status  people?    Nothing  will  kill public  confidence quicker than the belief that the anti‐corruption effort is directed  only at those below a certain level in society (Williams 1983).  Just  after  he  assumed  power  in  Colombia,  President  Andrés  Pastrana’s  anti‐ corruption team flew to several regions and held hearings about supposedly corrupt  mayors and governors.  The team had the power to suspend people  from  these  offices—something  that  leaders  in  other  countries  may  not  have—and  the  team  used this power to send a signal to the local leaders and to the whole country.  The  President’s anti‐corruption team also went after a specific case of corruption in the  Congress—choosing as the big fish people from the President’s own party.    Under  President  Susilo  Bambang  Yudhoyono,  Indonesia’s  Corruption  Eradication  Commission has won global praise for its performance.  It has successfully  prosecuted  scores  of  public  servants,  some  of  them  extremely  senior,  as  well  as  business people giving bribes.  In 2001‐2002, President Enrique Bolaños of Nicaragua went one step further.  He  locked up the former President Arturo Alemán, under whom Bolaños had served as  Vice President, on charges of corruption.        17 Even  though  “frying  big  fish”  is  an  indispensable  step  in  breaking  the  culture  of  impunity, the emphasis on past offenders can be overdone.  An analogy with health  policy is germane.  Individual cases of grave illness must be dealt with.  But in the  long run, prevention deserves priority.  Therefore, after frying a few big fish, the  strategy should emphasize prevention and the reform of institutions.  Pick Visible, Low­hanging Fruit  A second principle used by successful reformers is to show progress in some highly  visible areas within six to twelve months.  These leaders do not  tackle  the  most  important problem first, if that problem is very difficult.  To build momentum, it is  good to begin an anti‐corruption campaign where citizens perceive  it  to  be  most  evident  and  most  annoying,  or  where  the  political  leadership  has  given  a  field  particular salience, or where it is believed that corruption is undercutting economic  reform.  In doing so, these leaders create short‐term successes that can  change  public  expectations:    “Maybe  things  can  change…maybe  they  will  change.”  Short‐term  success builds momentum for deeper, long‐term reforms.  Bring in “New Blood”  Even when they work with people within existing institutions, effective reformers  invite in people from outside.  This “new blood” might be young people to be “eyes  and ears” (as Mayor Ronald MacLean‐Abaroa did with interns in La Paz, Bolivia),  business  people  to  take  important  public  positions  (for  example,  the  Anti‐ Corruption Czar under President Pastrana and several leaders of President Vicente  Fox’s  reform  efforts  in  Mexico),  and  young  accountants  to  partner  with  “senior  heroes”  in  in‐depth  investigations  (as  in  the  case  of  Efren  Plana,  who  famously  cleaned up the Philippines’ Bureau of Internal Revenue more than two decades ago).  How to Mobilize Allies  Coordinate Government Institutions  A successful fight against systemic corruption must involve more than one agency of  government.  Long‐term success requires the contributions of the  supreme  audit  authority,  the  police,  the  prosecutors,  the  courts,  the  finance functions of  government, and others.  The fight against corruption also requires  a  strong  leader—someone strategic and brave and politically astute.  But the leadership trait  that is most important is the ability to mobilize other actors and to coordinate their  efforts productively.  The task is not command and control, but  mobilization and  coordination.  For  example,  in  Colombia  the  Anti‐Corruption  Czars  of  Presidents  Pastrana  and  Alvaro Uribe have created mechanisms for coordination across major ministries and  agencies of government (auditing, investigation, prosecution, and so forth).  Hong  Kong’s  Independent  Commission  against  Corruption  works  in  three areas—     18 prosecution, prevention, and public relations.  In each area, the ICAC works closely  with and through other government agencies.  Involve Public Servants  Surprisingly perhaps, it turns out that even public servants involved  in  corrupt  systems are willing and able to analyze where those systems are vulnerable to  corruption—as long as the focus is on corrupt systems and not on  condemning  isolated individuals.    Successful reforms also do something good for their public sector employees.  For  example,  new  systems  of  performance  measurement  are  linked  with better pay,  promotion policies, and “prizes” such as overseas trips and courses.        Mobilize Citizens  The government must invite those outside of government to become  part  of  the  solution.  After all, corruption is not confined to the public sector.  Business people  and lawyers pay the bribes while condemning the phenomenon of bribery.  They  find themselves in a situation described in the novel Catch­22:  “But suppose everybody on our side felt that way?”  “Then I’d certainly be a damned fool to feel any other way.  Wouldn’t I?”  Only collective action and credible, systematic reform can break out of this corrupt  equilibrium.  Citizens should be part of the solution.  How?  Mayor MacLean invited citizens’ groups to become involved in local public works,  which enabled new kinds of accountability.  So did Mayor Jesse Robredo in Naga  City,  Philippines,  and  Mayor  Elba  Soto  in  Campo  Elias,  Venezuela.    Mayor  Soto  created an Office for Development and Citizen Participation, using citizens as eyes  and ears to insure successful implementation of public works.  Benin’s  National  Front of Organizations against Corruption discovered adulteration of glucose sacks  distributed by the government, leading to wide publicity and a conviction.   Citizens know where corruption is and how corrupt systems work.  Lawyers  understand the workings of corruption in legal systems.  Accountants  know  the  illicit games played with audits.  Business people understand how corrupt systems  of procurement and contracting work.  Citizens know where bribery  shapes  the  services they receive (or don’t receive).    This knowledge can be culled in many ways.  In surveys, people can be asked where  they perceive corruption to be occurring.  In confidential interviews, insiders can be  asked how  a corrupt system works.  For example, a study of a procurement system  may  lay  out  the  various  steps:    prequalification  of  bidders,  technical  criteria  and  their weights, the judging of the various bids, the process for post‐award changes,  and the payment of the contract.  Each of these may be subject to  corruption.   Interviewees  are  asked,  in  effect,  “Here  is  how  things  are  supposed  to  work  in      19 prequalification.  In your experience, what problems tend to emerge?  How  prevalent do you guess these problems are?  What distortions are created?”  The results of many such interviews (perhaps fifteen or more) can then be the basis  for a diagnostic of a procurement system.  The diagnostic can be shared with the  interviewees for comments and corrections.  The final version can be shared with  many parties, including the government, and used to plan remedial actions.  A year  later, the interviews and surveys can be repeated.  Progress can be assessed.  New  remedial actions can be recommended.   Mobilize International Partners  Successful  leaders  also  mobilize international assistance in the  fight  against  corruption.  Foreign aid can be used to fund the diagnosis of corrupt systems.  Aid  can  enable  experiments,  such  as  “report  cards”  where  citizens  give  marks  to  different public services (Paul 2002), and incentive reforms.    Preventive Measures through Better Systems  In the longer term, reducing corruption requires better systems.  Successful leaders  understood that better systems go beyond better laws and codes of  conduct.   Corruption can be understood through a stylized formula:  Corruption = Monopoly + Discretion – Accountability.  Corruption flourishes when someone has monopoly power over a good or service,  has the discretion to decide how much you get or whether you get any at all, and  where accountability is weak.  It also is affected by positive and negative incentives.   So, corruption‐fighters must reduce monopoly, limit and clarify  discretion,  and  increase transparency in many ways.  And they must alter incentives.  i.  Reduce Monopoly  Reducing monopoly means enabling competition, as in government contracts in La  Paz and in Colombia.  Mayor MacLean‐Abaroa got the city of La Paz out of the  construction business, meaning that public works could be carried out by any of a  number  of  private  companies.    Mexico  put  online  all  government contracts  and  procurement plans, so plans, prices, and winners are public knowledge.  Argentina  reduced corruption in hospitals by publishing prices of all purchases throughout the  hospital system.  Corrupt deals that had resulted in higher prices were quickly made  evident.       ii.  Limit Discretion  Limiting discretion means clarifying the rules of the game and making  them  available  to  the  common  man  and  woman.    Mayor  MacLean‐Abaroa  created  a  “Manual for the Paceño,” which described simply and in three languages what was  required  to  get  a  permit,  build  a  house,  start  a  business,  and so forth.    President  Pastrana used the Internet to limit discretion:  it became harder for a government      20 official to trick a citizen because the rules of the game were available online.  Judge  Plana simplified the tax code, making it simpler to understand and reducing thereby  the effective discretion of tax officials.  iii.  Enhance Accountability  Enhancing accountability can mean many things; creative leaders use a remarkable  variety of methods.  One way to improve accountability is to improve  the  measurement of performance.  Leaders can work with their employees and clients  to create new systems for measuring the performance of agencies and offices—and  then link rewards to results.    Another method is listening and learning from businesses and from citizens.  This  includes mechanisms for public complaints, but it goes beyond the reporting of  individual  instances  of  abuse  to  the  diagnosis  of  corrupt  systems.    President  Pastrana’s Colombiemos  campaign  linked  up  the veedurías around Colombia,  enabling these non‐government organizations to provide even better oversight of  public programs and leaders.    Efforts  in  e‐government  are  proliferating  around  the  world,  with  the  promise  of  reducing corruption.  President Pastrana’s team used the Internet to publicize all  contracts and budgets—and also to enable citizens to denounce cases of inefficiency  and possible corruption.  Similar efforts in Mexico and Korea, among many others,  have led to documented reductions in corruption.   Accountability is also increased by inviting outside agencies to audit, monitor, and  evaluate.    Less  formally,  the  press  is  an  important  source  of  accountability.   Following the tsunami in Aceh, Indonesia, a team of local journalists  produced  a  daily  one‐hour  radio  program  dedicated  to  the  rehabilitation  and  reconstruction  effort.  These journalists acted as watchdogs, often drawing attention to cases of  corruption.  iv.  Reform Incentives  Successful reformers recognize that corruption is a crime of calculation, not a crime  of passion.  Reformers work hard to change the risk‐reward calculations of those  who  might  give  bribes  and  those who  might  receive  them.    Raising  pay  is  good,  especially  for  Ministers  and  other  government  leaders.    Salaries  should  be  somewhat competitive with the private sector—perhaps 80 percent is a good norm.   But note that beyond some reasonable minimum that enables officials  to  live  decently, the level of pay does not have much of an effect on corrupt calculations.   “Should I take this bribe or not?”  The answer depends on the size  of  the  bribe  (which is a function of my monopoly power and my discretion), the chance I’ll be  caught (a function of accountability), and the penalty I’ll pay if I’m caught.  It only  depends a little on my level of income, at least once I have enough  to  live  on.   Therefore, once salaries for top officials are “reasonable,” leaders should emphasize      21 improving information about performance and the incentives attending good and  bad performance.    v.  Ethics Reforms  What about ethics and morality?  Successful leaders set a good example.    They  sometimes create ethics programs for employees and citizens.  Codes of conduct can  be useful.  Nonetheless,  in  the  success  stories  I  have  studied,  what  might be  called  “moral  reforms” are not a key to long‐term success.  Rather, the keys seem  to  revolve  around  systems  that  provide  better  incentives  for  imperfect  human beings to  perform in the public interest—and to avoid corruption.  How to Subvert Systemic Corruption  There  is  another  set  of  anti‐corruption  tools,  which  go  beyond prevention.  They  come into play in situations where corruption has become systemic.  Consider a real  example, stylized and made anonymous.  The example is not Haitian, but some of the  phenomena may sound familiar.  A government agency we’ll call PHS buys pharmaceuticals and distributes them to  the poor.  There are eligibility cards and subsidies, supply chains and special health  posts, and lots of contracting and procurement.  Corruption has always existed in  PHS.  But suddenly, things get worse.  The country’s president is involved in a scandal.  He may be impeached.  Parliament  forms a committee to investigate and judge the president.  The president and his  party try to influence the committee.  A relative of the committee chairman is named  the director of PHS.  Other new appointments in PHS involve people from the same  region as the committee chairman.    Procurement  in  PHS  becomes  deeply corrupted.  Competitive bidding,  once  the  norm in 90 percent of the procurement contracts, is used in less than half.  The other  contracts  are  declared  “emergencies.”    They  are  now  handled  through the PHS’s  regional offices, and contracts are let without competition.  In these regional offices,  always scarce on talent and on oversight, the new leadership of PHS combines the  heretofore separate functions of procurement and internal auditing.  In the words of  one official, “Many of these people decide which firms will get the contract and then  both manage the project and are responsible for auditing it.”    Even when procurement is competitive, abuses spread.  Specifications are tailored  to enhance the chances of favored suppliers.  Cost overruns are approved in  exchange for bribes.    Political influence paralyzes external controls.  Parliament names a new director of  the Supreme Audit Agency, and the president’s party installs a compliant individual.   The  Attorney  General,  the  president’s  old  friend,  is  unwilling to  pursue  sensitive  cases.      22 As the corruption in PHS grows, organizational chaos ensues.  The  manual  of  procedures is abandoned.  Eligibility cards are allocated through  extortion  and  fraud.  Some files disappear, then many, so that even if investigations or audits are  started there are often no records.  No one is sure if contracts have been let, or if  funds are available.  As a result, some contractors are not paid.  Delays and further  rounds  of  corruption  follow.    Eventually,  suppliers  charge  higher  prices  or  retire  from  this  market,  leading  to  less  competition  and  further  opportunities  for  corruption and inefficiency.  An honest auditor finds a PHS warehouse  full  of  televisions, champagne glasses, and so forth.   Straightforward theft becomes  widespread, and medicines disappear.    PHS free falls into financial collapse.  Health care for the poor disintegrates.  Under Normal Circumstances, Do This  What to do?  When facing normal levels of corruption, a variety of preventive  measures can be pursued.  1. “Agents” (that is, public officials) are selected on the basis of competence and  honesty.  2. Incentives are structured to reward projects and purchases with excellent  results.  Penalties are exacted on those who give or receive bribes.    3. A variety of mechanisms are used to gather information about the possibilities of  corrupt behavior at each stage—information ranging from bidding patterns to  comparative costs to the lifestyles of the individuals involved (are officials living  beyond their salaries?).    4. Competition is encouraged.    5. Official discretion is circumscribed, for example by  objective  studies  and  clear  criteria.    6. The moral costs of corrupt behavior are sometimes emphasized through codes of  conduct, publicity campaigns, and the encouragement of reputations for probity  by the firms involved.  Under most conditions, these are valuable measures.  But where corruption  has  become systemic, government suffers a breakdown in its ability to act in each of the  six areas.  Take the PHS, for example.    1. Suddenly, key “agents” are selected through a political process whose purpose is  to give them access to public wealth.    2. Their incentives  are  to  make  money  for  their  political  masters,  and  they  are  protected  by  those  masters and  by  the  president  who  is  in the  m asters’  debt.   Careers in PHS are not advanced through a record of economical purchases and  successful projects.  Contracting firms are not punished for poor results.  There  are few official incentives to discover and prosecute corruption, and increasingly      23 there are strong political pressures not to do so.  The penalties for corruption are  weak and occur only rarely.   3. The many possible mechanisms used to gather information about performance  and about possible corruption are underemployed or abandoned.  Within PHS,  financial  and  then  administrative  chaos  has  gutted  record‐keeping  and  accounting, so that information useful to investigate and control corruption is  often missing.    4. Competition has been undercut in many ways.  Instead of using a well‐organized  procurement  process  that  uses  technical  criteria  to  judge  bids and  firms,  contracting  is  decentralized  and  is  subject  to  the  classic  formula:    corruption  equals monopoly plus discretion minus accountability.    5. Some  political  appointees  have  the discretion  to  let  contracts  without  competition or technical reviews.      6. The moral costs  of  corruption  diminish  as  systemic  corruption  takes  hold.   Honest firms find it harder to do honest business.  Reputation matters less and  less, and phantom firms are created for corrupt purposes.  When systems are so thoroughly corrupted, there may be little if any political will.   Calling  for  better  agents,  improved  incentives,  better  information,  more  competition, less official discretion, and higher moral costs is well and good.  But  who’s going to listen?  Who’s going to act?  When corruption reaches this point, the  usual anti‐corruption remedies may have little traction.  Now what?  The Analogy of Disease  Consider an obviously imperfect but nonetheless suggestive analogy.  In some ways,  corruption  is  like  HIV/AIDS.    It  is  a  problem  in  every  country,  and  especially  prevalent  and  damaging  in  a  few.    It  has  aspects  of  a  contagion.  It is based on  private  behavior,  usually  consenting,  which  the  prevailing  moral  code  usually  considers immoral.  The social consequences are at many levels, including economic.   Finally, the disease is difficult to combat, and it may adapt itself to efforts to defeat  it.    Like  HIV/AIDS,  corruption  has  moral  dimensions  and  is  particularly  prevalent  in  certain subcultures.  What might be called the first level of reacting  to  both  problems  raises  consciousness.    This  immoral  behavior  has  pernicious  social  consequences.  The cure?  Moral renovation, cultural change, an elevation of  consciousness.  (Incidentally, this is where Colin Leys (1985) sought a remedy.  The  “line of escape,” he wrote, is “a nucleus of ‘puritans’ applying pressure for a code of  ethics.”)  The problem with this advice is practical.  Alas, we know little about how  to engineer a moral renovation.  So, just as with HIV/AIDS, we must also work at  other levels.      24 A second level of reacting to AIDS or to corruption emphasizes prevention:  keep  healthy bodies free of the disease.  The anti‐corruption measures described above,  from  selecting  better agents  to  raising  the moral  costs  of  corruption,  are  derived  from this approach.    But what if corruption has already become embedded in the body politic?  When  prevention  fails,  a  third  level of  fighting  corruption  is  also needed,  one  that  goes  after the disease.  This requires a different approach, as Table 2 suggests.      In  addition  to  strengthening  government  institutions,  the  task is  now  to  weaken  corrupt institutions.  This is difficult but not impossible.  To engage in corruption a  government official and a private party have to identify each other  as  potential  corrupt partners, find a way to reach and enforce an agreement, and then deliver  what  each  has  promised.    Each  of these steps can be difficult, and  each  has  vulnerabilities to detection.  So, one asks how the corrupt systems work.  How are corrupt buyers and sellers  found and matched?  How do they make and enforce their implicit contracts?  What  footprints do their illicit transaction create, and how do they try to cover them up?    Table 2 Levels Two and Three in the Fight against Corruption   Level Two:  Fighting “Ordinary”  Corruption  Level Three:  Fighting Systemic  Corruption  Key metaphor  Controlling corruption  Subverting corruption  Medical  analogy  Strengthen the body to prevent the  disease from taking hold.  Examples:   exercise, nutrition, lifestyle.  Attack the disease itself.  Examples:   antibiotics, chemotherapy, surgery.   Use analysis  to find out  Where healthy systems are vulnerable  and how to strengthen them  Where organized corruption is itself  vulnerable and how to weaken it  Some key  analytical  questions  How are agents selected?   How is the  principal‐agent‐client relationship  structured?  What are the incentives?   How can discretion be clarified and  circumscribed?  How can  accountability be enhanced?  How can  the moral costs be increased?  How are corrupt deals made?  Kept secret?   How are corrupt goods and services  delivered?  How are members recruited  and disciplined?  What “footprints” are  there from all these things?  How can risks  and penalties be created or enhanced?   How is impunity now supplied and where  is it vulnerable?    Draw  inspiration  from  Best practice in business  management; public health programs  Best practice in fighting organized crime;  pathology and medicine  Key functions  in the fight  against  corruption  Audit, systems design, incentive and  personnel system, control, citizen  oversight  All of these, plus undercover agents,  infiltrators, turncoats and key witnesses,  “dirty tricks”  Key actors in  the fight  People who run the system.  The  “principal” (metaphorically, the  People who can influence and, if necessary,  subvert the corrupt system.  Citizens,      25 against  corruption  people; in practice, the people in  charge)  professional associations, the press,  business groups, one agency or level of  government against systemic corruption in  other agencies or levels    Then countermeasures should be designed.  For example, how might  corrupt  contracts be exposed, undercut, or destabilized?  How might undercover agents be  introduced to the system in order to disrupt it?  Who are the disaffected  in  the  corrupt system, and how may they be induced to defect?  How might disinformation  be injected into the corrupt system to create schisms, distrust, and greater risk?  Attacking Organized Crime  Let us return to the case of PHS and its corrupt coalition of the  president,  the  congressional  committee,  some  contractors,  some  political  appointees,  and  many  PHS officials.  How could this corrupt system be subverted?     Disseminate information that the corrupt system would like to keep hidden.   For  example,  our  research  in  PHS  easily  documented  the  switch  from  90  percent competitive bidding to 50 percent.  The “emergency” contracts had  been recorded, and we could readily show that most had been awarded to  cronies  of  political  appointees.    Inserting  this  information  into the public  dialogue created pressure for change.     Some political appointees had received corrupt side payments, which proved  difficult but not impossible to trace.  In some cases, houses, cars, and other  forms of conspicuous consumption were documented and then leaked to the  press.  Politicians had to explain how they accumulated such riches.    The prices of various goods and services were compared with prices before  the erosion of PHS, with prices in the private sector, and with prices in  neighboring countries.  All these comparisons showed the mark‐ups that had  taken place through corruption.  These data provided a focal point for public  outrage and a baseline for monitoring improvement.     Businesses have a collective interest in reducing corruption, even when they  are  virtually  required  to  participate  in  corruption  systems  in order  to  survive.  One can work with firms that could potentially compete in PHS’s  activities,  as  well  as  with  associations  of  industry  leaders,  auditors,  and  lawyers.  Pressure points can thereby be created to express outrage and to  push for change.     Organized  extortion  for  PHS  eligibility  cards  can  be  uncovered and  documented  by  using  hidden  video  cameras,  undercover  agents,  and  confidential exit interviews.      26  Successful  efforts  against  organized  crime  attack  the  criminals’  culture  of  secrecy.    Crucial  are  such  measures  as  using  undercover  agents, planting  electronic surveillance, and inducing key insiders to become state witnesses.   Also, misinformation and “dirty tricks” have been used to create  distrust  among  the  corrupt—for  example,  planting  false  rumors  that  someone  is  a  turncoat, or catalyzing animosity among various factions.   In a situation where political will is lacking, who might undertake these steps?  The  list of potential allies in fighting systemic corruption is long but not easy to mobilize.   Citizens’ groups, including the international NGO Transparency International.  The  press.    Religious  groups.    Business  groups,  who  realize  that  as a whole business  loses  from  systemic  corruption.    International  organizations.   And,  interestingly,  people and units of government who are not yet infected by corruption.  Even within  a corrupted agency, the infection is never complete, and given the  opportunity,  people ranging from secretaries to technicians to long‐term civil servants may be  valuable sources of information about how exactly the corrupt system functions.    Ideally,  anti‐corruption  efforts  will  bring  together  all  these actors  in  order  to  subvert systemic corruption.      27 6.  Toward a Strategy for Haiti  Reconstruction  and  development  projects  nowadays  take  corruption  seriously.   They couple careful planning and evaluation with beefed‐up auditing, both local and  international.  Donors sometimes add projects designed to reform and strengthen  the  public  sector.    Reorganization,  streamlining,  outsourcing, training,  computerization, and technical assistance are the mainstays of these projects.  But  these  measures  seldom  address  the  underlying  economics  and  politics  of  corruption.  As a result, they seldom make an impact on systemic corruption.  But as we have seen, systemic corruption is one of Haiti’s realities.  It has undercut  the  provision  of  social  services,  the  efficiency  of  ports  and  electricity,  revenue  agencies, the construction and maintenance of roads, and the system of justice—not  to mention Haitian politics.  It threatens also to undercut the country’s  reconstruction and development strategies.    “It’s what I’d call a perfect storm for high corruption risk,” says Roslyn Hees, author  of a new Transparency International handbook called Preventing Corruption in  Humanitarian Operations  (2010).    “You  have  a  seriously  damaged  institutional  infrastructure, a country with endemic corruption, a weak or fragile state in the best  of  circumstances,  and  sudden  influxes  of  huge  amounts  of  resources to a highly  vulnerable population” (Baldwin 2010).  Three responses are possible.  First, don’t become involved in a country that is as  systematically corrupt as Haiti.       Second, if you must become involved, evade corrupt systems as much as possible.   Use enclaves of foreigners to provide high‐level services such as planning, auditing,  and  in  some  cases  implementing.    Ring‐fence  development  activities  such  as  free  zones, keeping them safe from government interference.  Use foreign companies to  do  the  reconstruction.    Move  development  aid  not  through  the  government  but  through nongovernment organizations and the private sector (presumably but not  always less subject to corruption).    This has been the approach of much aid in the past in Haiti.  The results have not  necessarily  been  encouraging.    Nonetheless,  given  the  unprecedented amounts of  aid that will enter Haiti and the need for rapid, high‐quality construction, enclave‐ like mechanisms have been proposed, and they deserve careful, case‐by‐case study.   The short‐term benefits of efficiency have to be traded off against the longer term  costs  of  dependency  and  nationalist resistance.  Some people have  called  for  the  reconstruction  to  be  administered  by  a  new,  independent  organization  that  is  Haitian only through participation, not control.  Several U.S. Senators have discussed  putting Haiti “at least temporarily in something like a receivership.”    Not  surprisingly, this suggestion affronts many Haitians’ sense of sovereignty.        28 A third response is to take on Haiti’s systemic corruption.  We have seen that most  initiatives in Haiti’s new economic strategy cannot be carried out in an enclave or  receivership  fashion,  nor  by  NGOs  and  businesses  alone.    As  section  4  described,  Haiti’s strategy calls for many important roles for government, and it is therefore  vulnerable  in  a  variety  of  ways to  corruption.    To  implement  that  strategy  successfully,  Haiti  and  its  international  partners  will  need  to  address  Haiti’s  systemic corruption.  Fortunately, as we have seen, international experience shows  that corruption can be reduced, even in very difficult settings.  And I would suggest a  further idea for Haiti:  fighting systemic corruption can be a catalyst for a new vision  of governance in this country, one based on partnerships and accountability.  (More  on this below.)  How to Develop a Strategy  What will success against systemic corruption entail?  It is not simply more controls  and more audits, welcome though these may be.  We must address the economics of  corruption.    Experience  elsewhere teaches  that  reforming  highly corrupt systems  requires a shock to change expectations.  “Big fish” must be fried.  Then systemic  reforms  are  required.    Monopoly  powers  have  to  be  reduced  and  competition  increased.    Discretion  and  arbitrariness  in  official  actions  and  in  the  rules  of  the  game must be avoided.  Transparency and accountability need to be  enhanced,  through  objective  performance  indicators and through systematic feedback from  citizens,  businesses,  and  public officials  themselves.    Positive  and  negative  incentives need to be changed, for bribe givers as well as bribe takers.  Corrupt systems have their own economics.  Even in places like Haiti, they cannot be  out in the open.  They rely on secrecy, in how they recruit participants, make and  enforce  contracts,  make  payments,  and  hide  illicit  gains.    Each  of  these  steps  constitutes  a  point  of  vulnerability  in  the  corrupt  system.    Understanding  these  weaknesses can enable us to subvert corruption.  The needed measures go beyond  prevention to something akin to interventions against organized crime.  If Haiti is like other countries suffering from corruption akin to organized crime, its  corrupt systems are complicated and dangerous.  Their secretive workings are not  understood by most Haitians.  The mysteries of corrupt systems makes it easy to  accuse people, even innocent people, of corruption.  Charges of corruption, never  proven but quickly brought to a head, led to the Senate’s rapid dismissal of Prime  Minister Pierre‐Louis last year.    A successful strategy against systemic corruption must go inside Haitian politics— and  the  politics  of  possible  anti‐corruption measures.   This  is an election year  in  Haiti.    A  few  weeks  after  the  earthquake,  opposition  candidates  were  already  criticizing  President  Préval  for  inaction.    The  resource  flows from  reconstruction  will  be  unprecedented,  and  they  will  heighten  political  stakes in  Haiti.    The  supporters  and  opponents  of  the  current  administration  will  be excited  by  and      29 perhaps threatened by the promise of big changes in the way government works.  In  this context, corruption fighters need to protect themselves from blow back.  At the same time, this is a propitious moment for change.  Haiti is a country in deep  crisis, where corruption is already a headline issue and something the government  has already promised to tackle. “I want this to be a new country,” President Préval  said in late January.  “I want it to be totally different.”  The appropriate strategy may  be to put fighting corruption in bold face and to emphasize such politically salient  steps as the prosecution of a few “big fish,” symbolic steps to indicate that impunity  is  over  and  the  rules  have  changed,  the  tracking  down  of  ill‐gotten  wealth  (even  when  economically  relatively  small),  and  the  creation  of  an  anti‐corruption  focal  point within the Haitian government.  Successfully taking on corruption means thinking as hard and concretely about anti‐ corruption strategy as one does in any other area of policy and management.  We  need more analysis, more learning from experience, more getting Haitians together  to come up with ideas that can work.  An effective anti‐corruption initiative must involve local ownership and creativity.   It should be championed by the highest level of political leadership.  It should also  involve the private sector and civil society.    It must have a strategy, as opposed to an assemblage of activities.  This means, for  example,  that  it  recognizes  that a corrupt equilibrium requires a shock; that  incentives  and  information  are  at  the  heart  of  systemic  corruption;  and  that  one  must pick “low‐hanging fruit” rather than trying to do everything at once.  It must challenge political leadership without entailing political suicide.    It must recognize the Prisoners’ Dilemma aspect of many forms of corruption, where  firms  bribe  because  others  do.    Therefore,  solutions  should  build  on  collective  business self‐interest.  It must be legitimate for international partners to participate.  For example, anti‐ corruption  should  be  linked  with  the  support  of  reconstruction and  with  each  component  of  Haiti’s new  economic  strategy,  rather  than  be  seen  as  an  arbitrary  attack on Haiti or on a particular political regime.  A Possible Process for Haiti  If these ideas and those of section 5 make sense at least in a preliminary way, the  next step is to explore them in depth with Haitian leaders.   In  my  experience,  high‐level  workshops  prove  an  excellent  way  to  mobilize  creativity and create the beginnings of action plans.  (Annex 1 outlines a method for  organizing such workshops that has proven successful in a variety of countries, both  government‐wide and in particular ministries.)        30 Ideally, the workshops would include leaders from government, business, and civil  society.  Together, these leaders would examine the various kinds of corruption and  their costs.  They would learn together about possible remedial  actions,  such  as  those discussed in section 5 and others, using case studies of other countries.  They  would analyze these alternatives in the Haitian context.  They would identify areas  where the costs of corruption seem high and the costs of the remedial actions seem  relatively  low—promising  starting  points  in  an  anti‐corruption initiative.    At  the  broadest level, participants would consider how a strategy against corruption could  become a lever for transforming governance in Haiti.    How to Build Momentum and Popular Support   After these questions are addressed, Haiti’s anti‐corruption strategy would start to  emerge.  Then another set of questions would arise.  How does one get started  implementing the strategy?  How should the strategy be made credible?  In a climate  of cynicism, how can political leaders create momentum and popular support?   Here are some practical ideas, each based on a real, national‐level example.  1. The  President  announces  that  all  public  officials  will  sign  a  simple  code  of  conduct, which precludes the acceptance of bribes.  At the same  time,  the  President declares that no one will be allowed to bid on a public contract who  has not signed a similar standard of conduct concerning the offering of bribes.   The private sector will be enlisted to form an independent monitoring capability  to follow up complaints.  International organizations offer financial support for  such investigations, including by international NGOs and investigative firms.    Various versions of this idea exist.  The “integrity pact” of Transparency  International  is  attractive  because  it  enlists  people  from  government  and  business in the fight against corruption. 1   2. The  President  announces  a  focal  point  for  a  coordinated  campaign  against  corruption.  The focal point may be the Prime Minister’s office,  Ministry  of  Justice and Public Security, the Ministry of Planning and External Cooperation,  the  Supreme  Audit  Authority,  or the  Interior  Ministery;  or  it  may  be  a  new  agency such as Hong Kong’s Independent Commission Against Corruption.  With  international help, this new focal point will lead “vulnerability assessments,” a  review of procedures in each agency with an eye to reducing opportunities for  corruption.  The focal point will coordinate high‐level investigations  of  corruption.    3. The  President  and  the  new  focal  point  will  develop  new  ways  to involve  the  public in the fight for good government (Paul 2002).  The people of Haiti know  where corruption exists; they need vehicles for reporting what they know.  Here                                                            1  http://www.transparency.org/global_priorities/public_contracting/integrity_pacts       31 are  some  examples  of  practical  steps  to  connect  the  private  sector  and  civil  society to the anti‐corruption initiative:    a. Give village councils and urban groups lists of the projects to be undertaken  in their areas over the next year, with detailed specifications, and offering  these  groups  a  chance  to  report  shortfalls  (and  also  excellent  implementation).  b. Initiate small, confidential surveys of the private sector to identify  where  corruption  exists  in  the  procurement  system,  the  courts,  various  licensing  schemes, customs, and other areas of concern.  c. Carry out client surveys, which cover negative bureaucratic behavior as well  as the benefits and costs of public programs.  d. Organize focus groups, where manifestations of corruption can be revealed  and analyzed in confidence.  e. Create citizen oversight boards at various levels of the police and the courts,  the prosecutors, the procurement authority, customs, internal revenue, and  the controller general or equivalent.   f. Involve associations of accountants and lawyers in both diagnosis of corrupt  system and in overseeing progress.  g. Organize a hot line for people to report illicit activities.  4. The  President  (and  perhaps  key  Ministers)  designate  teams  of  honest,  senior  civil servants and young, excellent university graduates   a. to investigate high‐profile instances of corruption and   b. to  evaluate  random  samples  of  tax  payments  and  exceptions,  public  procurements, and so forth.  5. The President announces an experimental program within the Customs Agency  and the Tax Bureau.  If revenues in the next year exceed a certain target increase,  a  small  portion  of  that  increase  will  go  to  employees  of  these agencies  as  a  bonus.  At the same time, officials in both agencies will develop a performance  evaluation system, with revenue targets by region and type of tax and with non‐ revenue indicators of excellence and abuse (for example, time to clear customs).   International  organizations  are asked  to  provide  technical  assistance  and  credibility to the design and evaluation of these experimental programs.  6. The  providers  of  public  services  (including  NGOs)  are  challenged  to  develop  measures  of  success  against  which  performance  may  be  pegged,  and  then  to  design an experiment linking increased funding to improved performance.   Financial incentives might be included, using bonuses that could amount to 25 to  50  percent  of  salaries  for  excellent  performance.    The  sustainability  of  the  experiment would depend on the prospect of user charges.      32 7. The President announces publicly that the country will conduct some number of  procurement “sting” operations during the next year.  Even if only a few such  operations are carried out, as part of a package of initiatives this step could deter  potential bribe‐takers.  How to Avoid Distortions from International Aid  Suppose Haiti’s anti‐corruption strategy is launched.  As we have seen, it should be  designed to support the reconstruction effort and the new economic strategy.  It also  should take into account some of the problems that the large, forthcoming flows of  international aid may create.    For example, judging by the experience of other countries, reconstruction in Haiti  will be accompanied by predictable problems.   Haitians will become bitter over the ratio of “tooth to tail,” meaning aid with  too many studies and too little investment, with too much spending outside  the country and too little inside.    Foreigners  will  abound,  and  many  of  them  will  be  earning  ten  or twenty  times the salaries of the Ministers under whom they work.     Some top civil servants will quit their posts to take lucrative consultancies  with international aid organizations in Haiti.    How might these problems be forestalled?  A key issue is the low salaries of top government officials.  Consider  the  case  of  Mozambique  in  the  mid‐1990s.    Some  key  civil  servants  quit  crucial  government  posts to become consultants to the donors.  Their agencies suffered  greatly,  imperiling the development agenda.  How did the donors react?  Not by addressing  the low government salaries, but by colluding to reduce the consulting salaries for  Mozambicans.    Donors  did  not  ask  whether  the  market  was  trying to  tell  them  something else.    Agencies such as the International Monetary Fund sometimes analyze government  wage bills only in terms of their macroeconomic impact and budg etary  sustainability.    They  ignore  the  possibility  of  “capitulation  wages,” the economist  Timothy Besley’s term for salaries so low that moonlighting or corruption  are  required.  The resulting low quality of people attracted to crucial  positions  in  government, and the negative behavior capitulation wages can induce, create social  and economic costs that go uncounted in the usual IMF analyses.     For  many  reasons,  I  believe  the  international  community  should support  higher  wages for top Haitian officials, coupled with new requirements for performance.  One  idea:    Donors  would  create  a  special  fund,  in  which  they  would  deposit  the  equivalent of 5 percent of the salaries received by international technical assistants  in Haiti.  The fund would provide bonuses for Haitian public servants.  These funds      33 could go to the Haitian counterparts of the international experts, or more generally  to the top levels of the government, where wages in Haiti seem far too low.    A  related  idea  is  to  change  the  way  foreign  experts  are  conceptualized,  from  “adviser” to “teacher.”  Every technical assistance contract would  include  clauses  that Haitians must be trained to fill the position.  In the contract, incentives would  be linked to measurable success in this training.  If Haitians see that some percentage of the salaries of foreign technical assistance is  going into a fund for Haitian civil servants, and that foreign experts are being paid in  part based on their success in building Haitian capacity, then Haitian bitterness and  resentment may be forestalled.  How to Build Skills and Leadership  Another way to forestall possible negative consequences of the reconstruction is to  take steps now to build skills and enhance Haitian leadership.  As  we  saw  in  section  4,  Haiti’s  economic  development  strategy  requires  the  government to do new things, and to do many old things better.  Haiti faces short‐ term  skill  gaps.    In  the  longer  run,  Haiti  needs  ethical  leadership  and  effective  management, in government, business, and civil society.  Does the country also need  a new vision for governance in the country, a vision that transforms a public sector  legacy that few Haitians admire?    To meet these needs and opportunities, I propose that Haiti and its international  partners create the Haiti Leadership Academy.  Its short‐term objective would be  providing  the  competencies  needed  for  reconstruction and  for the  new  economic  strategy.    Because  that  strategy  is  so  dependent  on  partnerships  between  government, business, and civil society, the Haiti Leadership Academy would teach  people from all three sectors, not just from government.   In  the  longer  term,  the  Haiti  Leadership  Academy  would  create  a new cadre of  Haitian leaders and support a new vision for the country itself.  Some of the features  of this vision may be discerned in Haiti’s economic strategy.  Governing  will  be  through partnerships.  Bottom‐up strategies will be employed.  Accountability will  be emphasized.  And the ultimate objective is the empowerment of  the  Haitian  people,  to  enable  them  to  overcome  poverty  and  insecurity  and  to  advance  their  lives in the ways they see fit.  Annex 2 contains more thoughts about this proposal.  Clearly, this  is  only  the  embryo of an idea.  It is based on two needs:  in the short run, for skills that can  make a difference in reconstruction and development, and in the  longer  run,  for  ethical leadership and effective management.  It also rests on desire of Haitians to  enhance their sovereignty and transform the country’s governance.        34 These ideas, like the others in this paper, require vetting in Haiti—and if they pass  that  stage,  then  detailed  development  by  Haitians  using  the  best  support,  knowledge, and expertise the world has to offer.      35 Annex 1.  A Process for Developing an Anti‐Corruption Strategy  In a number of countries and ministries and city governments, strategic workshops  have proved useful in diagnosing corruption and designing creative, effective action  plans.    This  annex  briefly  describes  how  and  why  participatory methods  can  be  useful in as sensitive an area as corruption.  In  countries  like  Haiti,  people  have  complicated  feelings  about  corruption.    They  may sincerely loathe it and wish to eradicate it, while at the same time they may  participate in it or allow it to occur.  How might these mixed feelings be exploited to  diagnose corrupt systems?  One answer is to enable people to discuss  corrupt  systems analytically and without fear.  Since corruption is a concept freighted with  emotion and shame and defensiveness, the first task is to demystify it.  This is done  in two ways.   First,  participants  analyze  a case study of a successful anti‐corruption  campaign in another country.     Second,  participants  learn analytical frameworks in  order  to  see  that  corruption is not (just or primarily)  a  problem  of  evil  people but  one  of  corrupt systems.  To members of corrupt organizations, this sort of analysis  sometimes proves therapeutic.  Ideally, the head of state convenes the first workshop.  In some cases the exercise is  kept internal; in some cases outsiders are included.  A few ministers,  top  civil  servants, legislators, judges, police officials, heads of labor unions, heads of business  groups, leaders of civic associations, and even heads of religious organizations may  participate.  The ideal number of participants is 30 people.  The ideal format is one  and a half to two days, in the mode of a retreat.  (Another possibility is two hours a  day for five days.)    How is the workshop structured?  The  first  session  analyzes  a  case  of  a  successful  anti‐corruption  effort  in  another  country.    The  case  is  presented  in  two  parts.    First,  the  problems,  conveyed  via  slides.  Then participants are split into subgroups of about eight people.  Each  subgroup is asked to describe the types of corruption in the case, discuss which type  is most serious and which least, list alternative anti‐corruption measures and their  pros and cons, and make a tentative recommendation.  The subgroups then present  summaries of their deliberations to a plenary session.  After discussion, the second  part of the case is presented:  what the country or city in question actually did, and  the results.  Participants then discuss what happened and why.  Even though the  context inevitably differs from their own, they are stimulated by the careful analysis  and by the fact that reforms worked.      36 Then after a break there is a lecture on the economics of corruption, focusing on  motive and opportunity, and on the equation   Corruption = Monopoly + Discretion ‐ Accountability.  Questions and discussion are encouraged.    Then the group analyzes a second case study, again of a success story.  This case  requires them to provide both an analysis of corruption and how to fight it, and also  for a political and bureaucratic strategy.    Three  lessons  emerge  from  the  case.    First,  in  order  to  break  the culture of  corruption  and  cynicism,  “big  fish”  must  be  fried—major  violators,  including  violators from the ruling party.  Second, after big fish are fried,  anti‐corruption  efforts should focus on corrupt systems.  This includes the selection  of  agents,  changing  incentives,  enhancing  accountability,  structural  changes  to  mitigate  monopoly and clarify discretion, and efforts to increase the “moral  costs”  of  corruption.  Third, anti‐corruption efforts should involve the people in many ways.   They know where corruption resides.  Give them a chance to tell.  Under this rubric  come such initiatives as hot lines for reporting corruption, citizen oversight boards,  using citizens’ groups and NGOs to diagnose and monitor agency performance, using  community  organizations  to  monitor  public  works,  involving  accounting  and  lawyers groups, and so forth.  After  finishing  the  second  case,  the  participants  turn  to  their own country.  The  facilitator here asks them to go through the same headings as before:  what kinds of  corruption exist, which are more serious and which less, what are the alternatives  and  their  pros  and  cons,  and  what  tentative  recommendations  would  they  make.   The subgroups go off and analyze, then present their results to the full group.  A  vivid discussion ensues, and the result is a tentative diagnostic  of  the  types  of  corruption, their extent, their costs, and their possible remedies    As the workshop’s last exercise, the facilitator poses a challenge.  “This has been a  fascinating exercise.  But we don’t want it to be just another workshop.  What has to  happen in the next six months, what concrete steps by this group, to move things  forward?”  In some workshops, participants read together an imaginary news story  describing their country’s future success (like the one for Haiti in section 1 above).   How could this success happen?  Each individual is asked to writes down the key  steps in a story moving from now to that successful then.  Then individuals at the  same table share their key steps, and a composite story is created for each table.   The tables then share their results, and together participants discuss which of the  ideas are most attractive.  Finally, the facilitator asks, “What does your discussion  imply for what needs to be done in the next six months?”  The results can be remarkable.  A fascinating and practical agenda usually emerges.   But participants may lack the resources, the expertise, and the leverage to make that  agenda  come  true.    Here  national  leaders,  perhaps  exploiting  external  assistance,      37 may propose a special project to follow such an event—or several such events at  different levels of the public and private sectors.  The ensuing initiative should use  some of the workshop’s recommendations, co‐opt key participants as activists and  monitors, and via carrots and sticks improve the chances that the anti‐corruption  effort succeeds.  Similar workshops can be convened at various levels of government, in particular  agencies,  and  in  public‐private  partnerships.    Haiti’s  international  partners  might  run  similar  participatory  diagnoses  for  themselves.    One  could combine  staff  members with expertise in Haiti with a group of sectoral specialists,  who  would  identify the key points of vulnerability to corruption that typically arise.  The results  may be new, unanticipated ideas for improvement.        38 Annex 2.  Ideas for a Haiti Leadership Academy  Objectives    1.  Provide skills urgently needed for Haiti’s new economy strategy  As  we  saw  in  section  4,  for  Haiti’s  economic  strategy  to  succeed, the Haitian  government and its partners will need strong skills, some of them  novel.  Haitian  public officials will immediately have to do new things, and do old things in different  ways.  The Haiti Leadership Academy will provide modularized courses to convey  needed skills  2.  Develop leaders in government, business, and civil society  Haiti’s challenge of course goes beyond the mustering and development of short‐ term skills.  The greatest lack is said to be ethical leadership  and  effective  management.  The Haiti Leadership Academy would educate the next generation of  Haitian leaders.  Since effective governance from social services to reconstruction to  the  environment  requires  partnerships  between  government,  business,  and  civil  society, the Haiti Leadership Academy will educate people from all three sectors.    3.  Create a new vision for Haitian governance  A predictable reaction to the massive foreign participation in Haiti’s reconstruction  and  development  will  be  a  surge  in  Haitian  nationalism.    So  much  foreign  involvement will lead to calls for Haitian sovereignty.  The calls may be negative and  simplistic:  “Now it’s our turn to take over.”  Or they can become an invitation to  analyze what was wrong in the past and to create a new vision for governance in  Haiti.    Programs  The Haiti Leadership Academy will have three sorts of programs.  1.  Urgently needed practical skills   As we saw in section 4, Haiti’s economic strategies requires new skills.  Some are  cross‐cutting, others are area‐specific.   Cross­cutting skills.   Designing  and  managing  public‐private  partnerships.   Public works and reconstruction:  planning, management, and maintenance.   Evaluation.  Preventing corruption.   Area­specific skills.  Property rights reforms and administration.  Free zones  (clothing; agriculture).  Enabling and regulating the private provision  of  electricity.  Enabling and regulating private ports.  Customs reform  (managing  private  customs  organizations  in  free  zones;  computerizing  customs data elsewhere)        39 Haiti’s massive reconstruction effort,  still  undefined  at this writing, will no doubt  also demand better governance.  Large‐scale public works programs are notorious  in Haiti and elsewhere for inefficiency and corruption.  Moving  people  from  disaster‐susceptible areas to other parts of Haiti will require sophisticated planning,  political mobilization, security, and property rights.  Modules would also include the risks of corruption and what to do about them.    2.  Education for future leaders  An  important  objective  of  the  Haiti  Leadership  Academy  is  to  develop  the  next  generation  of  Haitian  leadership  in  government,  business,  and  civil  society.    The  education will enable Haitians to develop a new vision for the country and how it  should be governed.    A  curriculum  for  future  leaders  might  be  built  around  four  large  headings:   Transformation, Integrity, Partnership, and Accountability.  Transformation  Where can Haiti be in the future, say 20 years from now?  What would a thriving  Haiti  look  like,  economically,  socially,  politically,  and  environmentally?    What  lessons can be learned from other countries, even though Haiti’s uniqueness means  that what others do cannot simply be copied?  What might governance look like in  the future, given trends in technology, globalization, community empowerment, and  so forth?    Given all these things, what vision should Haiti have for its future?  What sort of  governance does this imply?  In order to make this possible, what sorts of leaders  will Haiti require?  Integrity    What  are  the  ethical  obligations  of  leaders  in  government,  business,  and  civil  society?    What do careers look like that combine “doing good and doing well”?  What are the dangers of corruption, in Haiti and elsewhere?  What does experience  around the world teach about the causes and cures of corruption?  What can leaders  do to prevent corruption?    Partnership  Students would study worldwide trends toward new kinds of collaboration between  government, business, and civil society.  In particular, they would look at successful  examples elsewhere of partnerships in sectors such as food security, social services  and education, environmental restoration, free zones, electricity, public works and  infrastructure, and security.  They would examine the leadership and management  challenges posed by partnerships.      40 Accountability    Organizations  in  government,  business,  and  civil  society  face  increasing  demands  for accountability.  How can activities and outcomes be measured appropriately and  efficiently,  so  that  relevant  information  can  be  shared  within and  outside  the  organization?  In Haiti and from around the world, what can be learned  from  successful evaluations?  From successful management information systems?    How can ordinary people be empowered through such things as rapid rural surveys,  client‐based  scorecards,  using  social  networking  tools  for  peer‐to‐peer  communication of evaluative information, and other developments?  How can the  results best be communicated to them and through them?   What new opportunities and challenges for accountability are presented by public‐ private  partnerships?    How  might  partnerships  be  used  effectively  to  develop  evaluative information?  How can partnerships employ such information to enable  more appropriate and efficient collaboration?   3.  Education at the grassroots level  The people of Haiti have long felt both abused and neglected by centralized control  (both Haitian and foreign).  The result may be a kind of learned helplessness, which  can lead to ignoring or disdaining possibilities for civic action and self‐reliance.    The Haiti Leadership Academy would provide training at the grass‐roots level to try  to  unlearn  the  helplessness  through  examples  from  Haiti  and  elsewhere  of  successful local action.  The training provided will use pedagogical  techniques  appropriate for a target audience that may lack formal education.    Thoughts on Logistics  Given the condition of Haiti’s current infrastructure, the Haiti Leadership Academy  will  have  to  operate  initially  without  a  formal  building  and  perhaps  with  only  a  skeletal faculty.  Short courses for immediate skills—the first category of training  provide by the Academy—will be organized within existing agencies, using ad hoc  faculty from Haiti and outside.  Over the medium term, the Haiti Leadership Academy will have its own facility, as  well  as  capabilities  for  online  education.    It  will  have  capabilities  for  “traveling  education,” especially at the grassroots level.   The Haiti Leadership Academy demands both the highest level of Haitian support  and involvement and the marshalling of prestigious international institutions.  The  Board should include a predominance of Haitians, drawn from the public, private,  and nonprofit sectors, as well as distinguished foreigners.  The  faculty  might  be  organized by a consortium of high‐profile universities with experience in leadership  development and management in developing countries.  International aid agencies  would  also  be  involved,  bringing  their  experience  from  around  the world about      41 what works and what doesn’t.  Particularly in the first category of training—needed  skills  in  the  short  run—the  Haiti  Leadership  Academy  would  work with  international partners to identify people with successful experience who can share  that experience in Haiti.      42 References  Baldwin, Katherine, 2010, “Transparency International targets corruption in Haiti  aid effort and beyond,” Reuters Alert Net, 1 February.  Brinkerhoff,  Derick,  and  Carmen  Halpern [report in late 1980s or 1990 reviewing  public administration in Haiti; I can’t find it on Brinkerhoff’s c.v.; perhaps your  research assistant might call him.  It’s probably a contracted piece for USAID or the  World Bank.]  Cadet, Jean‐Robert, 1998, Restavec: From Haitian Slave Child to Middle‐Class  American, Austin, University of Texas Press.  Collier, Paul, 2009, “Haiti: From Natural Catastrophe to Economic Security: A Report  for the Secretary‐General of the United Nations,” Oxford University.  http://www.focal.ca/pdf/haiticollier.pdf    Collier,  Paul,  and  Jean‐Louis  Warnholz,  2010  “How  to  put  Haiti on the road to  recovery,”  Financial  Times,  24  January. http://www.ft.com/cms/s/0/8e7089d2‐ 08f7‐11df‐ba88‐00144feabdc0,dwp_uuid=714ad5c0‐01ee‐11df‐b8cb‐ 00144feabdc0.html   Dininio,  Phyllis,  2005,  “The  Risks  of  Recorruption”  in  Fighting  Corruption  in  Developing Countries: Strategies and Analysis, ed. Bertram I. Spector,  Bloomfield,  CT: Kumarian Press.  Dreher, Axel et al., 2007, “Corruption around the World: Evidence from a Structural  Model,” Journal of Comparative Economics, Vol. 35, No. 3, pp. 443‐466.    Pierre‐Louis,  Michèle  Duvivier,  2009,  “Remarks  to  Donors’  Conference,”  Washington,  DC,  April  14.  http://www.iadb.org/news‐releases/2009‐ 04/english/donors‐pledge‐support‐for‐haitis‐economic‐recovery‐plan‐5346.html   Eberstadt, Nick, “Haiti in Extremis: The Poorest Country in the Western Hemisphere  Has Bigger Problems than Poverty,” AEI On the Issues, October 2006, pp. 1‐6.  Fedderke,  Johannes,  and  Robert  Klitgaard,  2006,  “Economic  Growth  and  Social  Indicators: An Exploratory Analysis,” Journal of Comparative Policy Analysis, Vol. 8,  No. 3, pp. 283‐303.   Hawley, Chris, 2010, “Haiti Drug Trafficking Likely to Rise in Quake Aftermath,” USA  Today, 9 February. http://www.usatoday.com/news/world/2010‐02‐09‐haiti‐drug‐ trafficking_N.htm   Samuel P. Huntington, Samuel P., 2006 (1968), Political Order in Changing Societies,  New Haven: Yale University Press.  Kaufmann, Daniel, et  al.,  2009,  “Governance Matters  2009:  Learning  From  Over a  Decade  of  the  Worldwide  Governance  Indicators,”  Washington:  Brookings.      43 http://www.brookings.edu/opinions/2009/0629_governance_indicators_kaufmann .aspx   Klitgaard, Robert, 1988, Controlling Corruption. Berkeley and Los  Angeles:  University of California Press.  Klitgaard, Robert, 1991, “A New Start for Haiti?” unpublished paper for the Haitian  Government and USAID.  Klitgaard, Robert, 2006, “Subverting Corruption,” Global Crime, Vol. 7, No. 3‐4, pp.  299‐307.  http://www.cgu.edu/PDFFiles/Presidents%20Office/Subverting_Corruption_8‐ 06.pdf   Klitgaard,  Robert,  et  al.,  2005,  “Choosing  and  Using  Performance  Measures,”  in  Klitgaard, Robert, and Paul C. Light, ed., High‐Performance Government: Structure,  Leadership,  Incentives,  Santa  Monica:  The  RAND  Corporation,  pp.  407‐446.  http://www.rand.org/pubs/monographs/2005/RAND_MG256.pdf   Lawyers Committee for Human Rights, Paper Laws, Steel Bayonets: Breakdown of  the Rule of Law in Haiti. New York: Lawyers Committee for Human Rights, 1990.  Leys, Colin, 1965, “What Is the Problem about Corruption?” The Journal of Modern  African Studies, Vol. 3, No. 1, pp. 215‐230.  Lucas,  Stanley,  2009,  “L’Interpellation  de  Michèle  Pierre  Louis  et  les  differents  parameters,” 27 October.  http://solutionshaiti.blogspot.com/2009/10/linterpellation‐de‐michele‐pierre‐ louis.html   Noonan, John T., 1984, Bribes, New York: Macmillan.  Paul,  Samuel,  2002,  Holding  the  State  into  Account:  Citizen  Monitoring  in  Action,  Bangalore: Books for Change.   http://www.adb.org/Governance/Pro_poor/Civil_society/PDF/Bangalore_holding_ state.pdf   Pierre‐Louis,  Michèle  Duvivier, 2009a,  “Remarks  to  Donors’  Conference,”  Washington,  DC,  14  April.  http://www.iadb.org/news‐releases/2009‐ 04/english/donors‐pledge‐support‐for‐haitis‐economic‐recovery‐plan‐5346.html   Pierre‐Louis, Michèle, 2009b, “The Elites Are Like a Huge Elephant Sitting on Haiti,”  Michael Deibert interviews Haitian Prime Minister Michèle Pierre‐Louis, Inter Press  Service, 3 July. http://deiberthaiti.blogspot.com/2009_07_01_archive.html  Transparency  International,  2010,  Preventing  Corruption  in  Humanitarian  Operations,  Berlin:  Transparency  International.  http://www.transparency.org/publications/publications/humanitarian_handbook_ feb_2010       44 Williams,  Peter,  1983,  “Concept  of  an  Independent  Organisation to  Tackle  Corruption,”  paper  presented  at  the  International  Conference  on  Corruption  and  Economic Crime against Government, Washington, D.C. October.  Zengerle, Patricia, 2010, “Will endemic corruption suck away aid to Haiti?” Reuters,  26 January. http://www.reuters.com/article/idUSTRE60P3HN20100126