Rapport de fin d'exécution et de résultats - Opération d'appui d'urgence à la politique de développement

Document de la Banque Mondiale Rapport N° ICR00002188 RAPPORT DE FIN D ’ EXÉCUTION ET D ’ ÉVALUATION DES RÉSULTATS (IDA-H6090 TF-97532) D ’ UNE SUBVENTION D ’ UN MONTANT DE 20,3 MILLIONS DE DTS (ÉQUIVALENT À 30,0 MILLIONS DE DOLLARS) EN FAVEUR DE LA LA RÉPUBLIQUE D ’ HAÏTI POUR UNE OPÉRATION D’URGENCE D ’ APPUI À LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT 22 mars 2012 Unité de gestion-pays d ’ Haïti Lutte contre la pauvreté et gestion économique Région Amérique latine et Caraïbes Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized H AÏTI – EXERCICE BUDGÉTAIRE DU GOUVERNEMENT 1 er octobre au 30 septembre T AUX DE CHANGE (Taux de change en vigueur en janvier 2012) Unité monétaire = gourde haïtienne (HTG) 1,00 USD = 41,17 HTG Poids et mesures Système métrique ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES ACDI Association Canadienne pour le Développement International BID Banque Interaméricaine de Développement CIRH Commission Intérimaire pour la Reconstruction d ’ Haïti CNMP Commission Nationale des Marchés Publics CPM Cabinet du Premier ministre CSCCA Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif DPD Don à l ’ appui de la politique de développement DSNCRP Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté EDH Électricité d ’ Haïti EGRO Opération d ’ appui de la Réforme de la gouvernance Economique EGTAG Subvention d ’ assistance technique à la gouvernance économique FEC Facilité Elargie de Crédit FER Fonds d ’ Entretien Routier FIF Fonds des Intermédiaires Financiers FMI Fonds Monétaire International FRH Fonds pour la Reconstruction d ’ Haïti FRPC Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance GFP Gestion des Finances Publiques HOPE Opportunité Hémisphérique haïtienne à travers l ’ Encouragement au Partenariat IADM Initiative pour l’A llègement de la Dette Multilatérale IDA Association Internationale de Développement ( International Development Association ) IGF Inspection Générale des Finances MEF Ministère de l ’ Économie et des Finances MEN Ministère de l ’ Éducation Nationale MEP Mémorandum Economique sur le pays MINUSTAH Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti MTPTEC Ministère des Travaux publics, des Transports et des Communications NCC Note Consultative Conjointe NSI Note de Stratégie Intérimaire ODP Objectifs de Développement du Programme OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement ONU Organisation des Nations Unies PDNA Évaluation des besoins après une catastrophe ( Post Disaster Needs Assessment ) PEFA Dépenses Publiques et Responsabilité Financière ( Public Expenditure and Financial Accountability ) PEI Producteurs d ’ Energie Indépendants PEMFAR Examen des Dépenses Publiques et de la responsabilité financière ( Public Expenditure Management and Financial Accountability Review ) PFR Pays à Faible Revenu PFRD Pays à Faible Revenu en Difficulté PIB Produit Intérieur Brut PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PPTE Pays Pauvres très Endettés RFE Rapport de Fin d ’ Exécution SAP Stratégie d ’ Aide-Pays SYSDEP Système d ’ Informatisation des Dépenses SYSGEP Système de Gestion de l ’ Information sur les Programmes et Projets d ’ Investissement ULCC Unité de Lutte contre la Corruption USAID Agence américaine pour le Développement International ( United States Agency for International Development ) Vice - président : Envoyé spécial : Directeur sectoriel : Directeur sectoriel : Chef de Projet : Chef d ’ équipe du RFE : Hasan A. Tuluy Alexandre Abrantes Rodrigo A. Chaves Auguste Kouame Luc Razafimandimby Luc Razafimandimby RÉPUBLIQUE D’HAÏTI Rapport de fin d’exécution et d’évaluation des résultats de l’opération d’appui au développement d’urgence TABLE DES MATIÈRES A. Informations de base ................................ ................................ ................................ ... i B. Dates clés ................................ ................................ ................................ .................... i C. Résumé des notations ................................ ................................ ................................ .. i D. Codes sectoriels et thématiques ................................ ................................ ................. ii E. Personnel de la Banque mondiale ................................ ................................ .............. ii F. Analyse du cadre des résultats ................................ ................................ ................... iii G. Notation de la performance du programme dans les rapports d’avancement .......... vii H. Restructuration (s’il y a lieu) ................................ ................................ ................... vii 1. Contexte, objectifs de développement et conception du programme ......................... 1 1.1 Contexte au moment de l’évaluation ................................ ................................ .... 1 1.2 Contexte au moment de la mise en œuvre ................................ ........................ 4 1.3 Objectifs de développement initiaux et principaux indicateurs du programme (tels qu’approuvés) ................................ ................................ ................................ ...... 7 1.4 Révision des ODP (tels qu’approuvés par l’autorité chargée de l’approbation initiale) et des principaux indicateurs, raisons/justification ................................ ........ 8 1.5 Domaines initiaux de politique soutenus par le programme (tels qu’approuvés) . 8 1.6 Domaines de politique révisés (le cas échéant) ................................ .................. 12 1.7 Autres changements importants ................................ ................................ .......... 13 2. Principaux facteurs ayant influé sur l’exécution et les résultats ............................... 13 2.1 Résultats du programme ................................ ................................ ..................... 13 2.2 Principaux facteurs ayant influé sur l’exécution ................................ ................. 14 2.3 Fondements analytiques ................................ ................................ ...................... 15 2.4 Conception, exécution et utilisation du mécanisme de suivi et d’évaluati on (S & E) ................................ ................................ ................................ ............................... 16 2.5 Prochaine étape / Opération de suivi prévue (le cas échéant) ............................. 17 3. Évaluation des résultats ................................ ................................ ............................ 17 3.1 Pertinence des objectifs, de la conception et de l’exécuti on ............................... 17 3.2 Réalisation des objectifs de développement du programme ............................... 18 3.3 Justification de la notation globale des résultats ................................ ................. 22 3.4 Thèmes dominants, autres résultats et impacts ................................ ................... 22 3.5 Résumé des conclusions de l’enquête auprès des bénéficiaires et/ou des ateliers organisés à l’intention des intervenants ................................ ................................ .... 23 4. Évaluation du risque lié aux résultats en matière de développement ....................... 23 5. Évaluation de la performance de la Banque et de l’Emprunteur .............................. 25 5.1 Performance de la Banque ................................ ................................ .................. 25 5.2 Performance de l’Emprunteur ................................ ................................ ............. 25 6. Leçons tirées du projet ................................ ................................ .............................. 27 7. Observations sur les problèmes soulevés par l’Emprunteur / les organismes d’exécution / les partenaires ................................ ................................ .......................... 27 Annexe 1. Opération d’appui à la politique de développement d’urgence - Matrice des politiques ................................ ................................ ................................ ....................... 29 Annexe 2 : Processus d’octroi de prêt et de soutien / supervision de l’exécution de la Banque mondiale ................................ ................................ ................................ .......... 33 Annexe 3. Programme de gouvernance du gouvernement d’Haïti ............................... 34 Annexe 4. Résumé du RFE de l’Emprunteur et/ou Observations sur la version préliminaire du RFE ...................................................................................................... 37 Annexe 5. Liste des documents de référence ................................ ................................ 38 i CARTE A. Informations de base Pays : Haïti Nom du programme : Opération d ’ appui à la politique de développement d ’ urgence ID du programme : P118239 Numéro(s) L/C/TF : IDA - H6090,TF - 97532 Date du RFE : 25/01/2012 Type de RFE : RFE de fond Instrument de prêt : PPD Emprunteur : GOUVERNEMENT D ’ HAÏTI – MINISTÈRE DE L ’ ÉCONOMIE ET DES FINANCES Total de l ’ engagement initial : 30,00 M USD Montant décaissé : 30,58 M USD Montant révisé : 30,00 M USD Organismes d ’ exécution : Ministère de l ’ Économie et des Finances Cofinanciers et autres partenaires extérieurs : B. Dates clés Processus Date Processus Date initiale Date(s) révisée(s)/réelle(s) Examen de l ’ idée - cadre : 03/06/2010 Entrée en vigueur : 23/08/2010 Évaluation : 25/06/2010 Restructuration(s) : Approbation : 05/08/2010 Examen à mi - parcours : Clôture : 30/09/2011 30/09/2011 C. Résumé des notations C.1 Notation de la performance par le RFE Résultats : Modérément satisfaisante Risques liés aux résultats en matière de développement : Modérée Performance de la Banque : Satisfaisante Performance de l ’ Emprunteur : Modérément satisfaisante C.2 Notation détaillée de la performance de la Banque et de l ’ Emprunteur (par le RFE) Banque Notations Emprunteur Notations Qualité initiale : Satisfaisante Gouvernement : Modérément satisfaisante ii Qualité de la supervision : Satisfaisante Organisme(s) d ’ exécution : Modérément satisfaisante Performance globale de la Banque : Satisfaisante Performance globale de l ’ emprunteur : Modérément satisfaisante C.3 Qualité initiale et indicateurs de performance en matière d ’ exécution Performance en matière d ’ exécution Indicateurs Évaluation du Groupe d ’ assurance de la qualité (s ’ il y a lieu) Notation : Programme risquant de poser des problèmes à tout moment (Oui/Non) : Non Qualité initiale : Aucune Programme posant des problèmes à tout moment (Oui/Non) : Non Qualité de la supervision : Aucune Note de l ’ objectif de développement avant la clôture/l ’ état d ’ inactivité : Modérément satisfaisante D. Codes sectoriels et thématiques Initial Réalisé Code sectoriel (en pourcentage du financement total de la Banque) Administration publique centrale 75 75 Électricité 25 25 Code sectoriel (en pourcentage du financement total de la Banque) Autre lutte anti - corruption / responsabilité 12 12 Dépenses publiques, gestion financière et passation des marchés 88 88 E. Personnel de la Banque mondiale Poste Lors du RFE Lors de l ’ approbation Vice - président : Hasan A. Tuluy Pamela Cox Envoyé spécial / Directeur des opérations : Alexandre Abrantes Yvonne M. Tsikata Directeur sectoriel : Auguste Tano Kouame Rodrigo A. Chaves Chef d ’ é quipe du programme : Luc Razafimandimby Luc Razafimandimby iii Chef d ’ équipe du RFE : Luc Razafimandimby Auteur principal du RFE : Ana Lucia Armijos F. Analyse du cadre des résultats Objectifs de développement du programme (tirés du Document d ’ évaluation du projet) L ’ opération proposée a pour objectif d ’ améliorer la responsabilisation et la transparence dans la gestion des ressources publiques dans le contexte de la reconstruction du pays. Elle permettra donc de renforcer les capacités du gouvernement à gérer les ressources publiques efficacement et de manière transparente. Plus précisément, l ’ opération soutient les mesures suivantes : a) accroître la transparence dans les transferts budgétaires vers le secteur de l ’ électricité, b) réinstaurer les contrôles budgétaires et les processus d ’ audit externe et interne, c) améliorer l ’ application de la loi sur la déclaration de patrimoine et d) renforcer la réglementation sur la passation des marchés publics et améliorer la transparence dans les pratiques suivies pour les marchés publics. Révision des objectifs de développement du programme (le cas échéant, tels qu ’ approuvés par l ’ autorité chargée de l ’ approbation initiale) a) Indicateur(s) des objectifs de développement du projet Indicateur Valeur de départ Valeurs cibles initiales (tirées des documents d ’ approbation) Valeurs cibles officiellement révisées Valeur réelle enregistrée à l ’ achèvement ou pendant les années cibles Indicateur 1 : Tous les paiements de factures effectués par le ministère de l ’ Économie et des Finances (MEF) aux producteurs d ’ énergie indépendants (PEI) respectent les règles décrites dans le mémorandum d ’ accord conjoint (MOU) signé par le MEF et le ministère des Travaux publics, des Transports et des Communications (MTPTC) Valeur (quantitative ou qualitative) Aucun cadre officiel n ’ est en place pour surveiller les transferts effectués aux PEI et à EDH, et ceux-ci manquent de transparence Un cadre a été mis en place pour surveiller les transferts financiers aux PEI et à EDH par l ’ application du MOU. Date de réalisation 05/08/2010 30/09/2011 Commentaires (y compris le taux de réalisation) Atteint. Indicateur 2 : Données sur les paiements effectués aux PEI sont publiées sur le site Web du ministère de l ’ Économie et des Finances et la réconciliation des paiements réels a iv été effectuée par le MTPTC et le MEF Valeur (quantitative ou qualitative) Aucun cadre officiel n ’ est en place pour surveiller les transferts effectués aux PEI et à EDH, et ceux - ci manquent de transparence Les paiements avaient été rapprochés, mais leur publication avait été retardée. Date de réalisation 05/08/2010 30/09/2011 Commentaires (y compris le taux de réalisation) Partiellement atteint. La réforme visait à publier régulièrement les données sur les transferts financiers du gouvernement à EDH. Les données ont toujours été publiées avec retard. Par exemple, les données pour la période se terminant en septembre 2011 ont été publiées début ja nvier 2012. Il faut toutefois noter que ce délai a été progressivement réduit, passant de près de six mois à la mi - 2010 à trois mois à la fin 2011. Indicateur 3 : Meilleur respect de l ’ obligation d ’ audit des comptes de l ’ État et de la loi sur l ’ examen bu dgétaire : a) le MEF soumet à la CSCCA les comptes de l ’ État pour la période 2009/2010, au plus tard 8 mois après la fin de l ’ exercice 2010, b) la CSCCA communique au MEF les résultats des audits des comptes de l ’ État pour les périodes 2008/2009 et 2009/20 10 à la fin de septembre 2011. Valeur (quantitative ou qualitative) La soumission des résultats des audits externes par la CSCCA a connu de grands retards après le tremblement de terre. Les résultats de l ’ audit 2008 - 2009 des comptes de l ’ État ont été communiqués au MEF par la CSCCA au début septembre 2011. En ce qui concerne les audits 2009 - 2010 des comptes de l ’ État , la CSCCA a entamé des activités de vérification sur le terrain et est en passe de finaliser un rapport d ’ audit préliminaire . Date de réalisation 05/08/2011 30/09/2011 Commentaires (y compris le taux de réalisation) Partiellement atteint. Le Trésor public a soumis à la Cour des comptes les comptes de l ’ État pour la période 2009 - 2010 dans les délais réglementaires – moins de 8 mois. Soumission retardée de l ’ audit pour la période 2009 - 2010. Indicateur 4 : Les activités de l ’ IGF sont conformes à son plan d ’ action. Les rapports sélectionnés comprennent : a) l ’ inventaire des projets du gouvernement et des ONG, b) les subvent ions et les transferts financiers au secteur de l ’ éducation, c) une analyse des audits de la CSCCA, d) les audits des activités des comptables au sein du MEF. Valeur (quantitative ou qualitative) La mise en service de l ’ organisme d ’ audit interne a été retardée et a) L ’ inventaire des projets des ONG est terminé, b) les rapports v aucun audit n ’ a été effectué. finaux sur les transferts en faveur de l ’ éducation ont été distribués, c) les rapports d ’ audit de la CSCCA ont été passés en revue par l ’ IGF qui décide du besoin de suivi avec les organismes concernés, d) les rapports intérimaires des activités des consultants au sein du MEF ont été envoyés au Trésor public. Date de réalisation 05/08/2010 30/09/2011 Commentaires (y compris le taux de réalisation) Atteint. Les rapports d ’ audit ont été diffusés aux bénéficiaires et aux autorités compétentes. Indicateur 5 : Le taux de conformité à la loi sur la déclaration de patrimoine des membres de la branche exécutive est passé de 87 % (en mai 2010) à 100 %. Valeur (quantitative ou qualitative) 87 % en mai 2010 100 % L ’ ULCC a certifié que tous les membres de la branche exécutive se sont conformés à cette obligation légale. Date de réalisation 05/08/2010 30/09/2011 30/09/2011 Commentaires (y compris le taux de réalisation) Atteint. Indicateur 6 : La part de l ’ attribution des marchés sans mise en concurrence dans le volume total des achats est tombée à 45 %, mesurée par la valeur des contrats attribués sans concurrence en tant que pourcentage des contrats qui ne relèvent pas de procédures d ’ urgence. Valeur (quantitative ou qualitative) 56 % en 2008 45 % À la date du 30 sept. 2011, aucune donnée n ’ était disponible pour effectuer cette évaluation. Le gouvernement a recruté un cabinet de consultants pour aider la CNMP à collecter les données nécessaires pour les périodes 2008/2009 et vi 2009/2010. Le cabinet a récemment terminé son rapport. Date de réalisation 05/08/2010 30/09/2011 30/09/2011 Commentaires (y compris le taux de réalisation) Pas atteint. Les systèmes de données sur la passation des marchés au sein des ministères responsables ont été endommagés à la suite du tremblement de terre qui a détruit des bâtiments administratifs et des ministères. Il était prévu que la CNMP embaucherait des experts pour aider à collecter les données. Cependant, l ’ impasse politique qui a suivi les élections présidentielles à la fin de 2010 jusqu ’ au premier trimestre 2011 a fortement ralenti ce processus. Indicateur 7 : Le Premier min istre a donné son autorisation préalable à tous les contrats accordés sur la base des procédures accélérées prévues par la loi d ’ urgence Valeur (quantitative ou qualitative) Sans objet Une lettre du cabinet du Premier ministre certifie que tous les contrats conclus aux termes des procédures d ’ urgence ont reçu l ’ autorisation préalable du Premier ministre. Date de réalisation 05/08/2010 30/09/2011 Commentaires (y compris le taux de réalisation) Atteint. La liste des contrats traités en vertu des procédures d ’ urgence a été soumise à la CNMP par le cabinet du Premier ministre. b) Indicateur(s) de résultats intermédiaires Indicateur Valeur de départ Valeurs cibles initiales (tirées des documents d ’ approbation) Valeurs cibles officiellement révisées Valeur réelle enregistrée à l ’ achèvement ou pendant les années cibles Indicateur 1 : Le MEF prévoit d ’ organiser un atelier réunissant toutes les parties (MEF, MTPTEC, EDH) en vue d ’ assurer une meilleure application des règles établies dans les instructions communiquées par le gouvernement sur les procédures de paiement aux PEI. Valeur (quantitative ou qualitative) Aucun cadre officiel n ’ est en place pour surveiller les transferts effectués aux PEI et à EDH. Le MEF a organisé un atelier réunissant le MEF, le MTPTEC et EDH et visant à assurer une meilleure application des règles sur les procédures de paiements aux PEI, vii fixées par le gouvernement. Date de réalisation 05/08/2010 30/09/2010 Commentaires (y compris le taux de réalisation) Atteint. G. Notation de la performance du programme dans les rapports d ’ avancement No. Date d ’ archivage du rapport d ’ avancement du programme OD PE Décaissement effectif (millions de dollars US) 1 08/02/2011 Modérément satisfaisant Modérément satisfaisant 30,58 2 17/04/2011 Modérément satisfaisant Modérément satisfaisant 30,58 3 29/07/2011 Modérément satisfaisant Modérément satisfaisant 30,58 4 02/11/2011 Modérément satisfaisant Modérément satisfaisant 30,58 H. Restructuration (s ’ il y a lieu) sans objet 1 Rapport de fin d ’ exécution et d ’ évaluation des résultats de l ’ opération d ’ appui au développement d ’ urgence en faveur de la République d ’ Haïti 1. Contexte, objectifs de développement et conception du programme 1. Non seulement Haïti demeure le pays le plus pauvre des Amériques et l ’ un des plus pauvres au monde avec un PIB par habitant de 661 dollars en 2010, 1 mais c ’ est également l ’ un des pays les plus inégalitaires de la planète, avec un coefficient de Gini de 0,59. Plus de la moitié de sa population de 10 millions d ’ habitants vit avec moins de 1 dollar par jour et 78 % vivent avec moins de 2 dollars par jour. Le pays accuse un retard dans les indicateurs sociaux ; il est classé au 148 e rang sur 172 pays selon l ’ Indice de développement humain 2010 et a souffert de chocs politiques et extérieurs répétés qui menacent la survie des foyers. En 2008, la hausse des prix du carburant et des denrées alimentaires a entraîné des émeutes et la chute du gouvernement qui était en place. Cette même année, des tempêtes tropicales et des ouragans ont causé des pertes estimées à 900 millions de dollars (15 % du PIB du pays). Malgré tout, l ’ économie d ’ Haïti a enregistré une croissance modeste, mais stable dans les années 2000, avec une croissance réelle moyenne de 2,2 % par an entre 2004 et 2009. 1.1 Contexte au moment de l ’ évaluation 2 . Le 12 janvier 2010, un puissant tremblement de terre s ’ est produit à Haïti causant d ’ importants dégâts matériels et de lourdes pertes humaines. Le séisme a provoqué une destruction de capital humain et physique sans précédent, avec des dommages et des pertes d ’ une valeur estimée à 120 % du PIB de 2009. Selon les estimations, il aurait causé la mort de 225 000 personnes alors que 300 000 ont été blessées ou handicapées à vie. 2 La plupart des ministères, hôpitaux et écoles ont été détruits ou endommagés, notamment le Palais National, la Cour suprême, les tribunaux, le Parlement et les postes de police. D ’ autres organismes publics majeurs ont été touchés, comme les administrations fiscales et douanières, l ’ Institut statistique national, la Commission nationale des marchés publics, la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSCCA) et le Fonds d ’ entretien routier (FER). La perturbation des principales activités et fonctions liées à l ’ économie, aux finances et à la gouvernance a causé un grave ralentissement au pays, suite aux progrès soutenus réalisés en matière de stabilité macro- économique et de gouvernance du secteur public au cours des cinq années précédant le séisme. 3. Le tremblement de terre de janvier 2010 a représenté un revers majeur pour Haïti, mais les indicateurs macro-économiques se sont révélés plus positifs que prévus au cours de la période postérieure au séisme. Le déclin économique déclenché par le tremblement de terre a été moins prononcé que prévu du fait de la stabilité de la production agricole, de la résilience de l ’ industrie manufacturière et des activités de reconstruction. En 2010, la croissance du PIB réel a baissé de 5,4 %, alors que l ’ inflation annuelle a été maintenue à un seul chiffre, clôturant l ’ année avec un taux de 4,7 %. Le déficit financier pour l ’ exercice 2010 a été inférieur à celui des années précédentes, reflétant une hausse des recettes nationales (11,9 % du PIB comparé à 11,2 % en 2009), alors que les dépenses courantes (11,6 % du PIB) ont été largement maintenues au 1 Rapport des services du FMI pour la consultation de 2010 au titre de l’Article IV, juillet 2010. 2 Évaluation des besoins après la catastrophe à Haïti (PDNA), février 2010. 2 même niveau qu ’ en 2009. Cependant, le déficit financier (sans tenir compte des dons) à 15,7 % du PIB en 2010 était bien plus élevé qu ’ en 2009. Le déficit du compte courant extérieur était de 2,6 % du PIB, presque 1 % de moins qu ’ en 2009. Enfin, l ’ allègement de la dette, notamment par la BID, le FMI, la Banque mondiale et le Venezuela à la suite du séisme, a fortement contribué à réduire la dette extérieure du pays. 4. Haïti bénéficiait d ’ un programme d ’ aide du FMI depuis 2006, lequel était en bonne voie pour mener à l ’ approbation d ’ un DPD. Le sixième et dernier examen de la Facilité élargie de crédit (FEC) couvrant la période comprise entre novembre 2006 et mai 2010 a eu lieu juste après le tremblement de terre (le 27 janvier 2010) et, fin mai 2010, une mission du FMI a conclu un accord avec les autorités haïtiennes sur un nouveau programme de trois ans financé par la FEC. Le nouvel accord sur la FEC prévoyait le soutien de politiques macro-économiques visant à faciliter l ’ absorption des flux d ’ aide et l ’ augmentation de la croissance à moyen terme, conformément aux objectifs des autorités. À la fin de décembre 2010, la plupart des cibles indicatives étaient atteintes, à l ’ exception des dépenses liées à la pauvreté, indiquant une réponse politique plus lente que prévue au lendemain du séisme. 5. Haïti a dû faire face à des besoins de reconstruction extraordinaires et son gouvernement a bénéficié du solide soutien des partenaires au développement. L ’ évaluation des besoins après la catastrophe (PDNA) effectuée en mars 2010, qui comprenait des consultations avec le Parlement, la société civile, la diaspora haïtienne, le secteur privé et la population, a évalué les dommages et les pertes à 7,8 milliards de dollars et les besoins de financement pour la reconstruction à près de 11,5 milliards de dollars, dont 3,2 milliards (environ 120 % du PIB) étaient nécessaires pendant les 18 premiers mois – soit le coût le plus élevé d ’ une catastrophe en termes d ’ impact sur l ’ économie du pays touché au cours des 35 dernières années. Les secteurs les plus touchés étaient le logement, suivi du commerce, de l ’ enseignement privé, de l ’ industrie, de l ’ alimentation et des transports. À la suite du PDNA, le gouvernement a élaboré un plan d ’ action pour le relèvement et le développement d ’ Haïti, qui a été présenté aux bailleurs de fonds internationaux réunis à l ’ ONU à New York en mars 2010. En réponse, les donateurs se sont engagés à donner près de 10 milliards de dollars, dont 5 milliards de promesses de don pour la période 2010-2011. 6. Le 15 avril 2010, le Sénat a adopté une loi prorogeant de 18 mois l ’ état d ’ urgence décrété par le Président d ’ Haïti après le séisme de janvier. La loi a fortement élargi les pouvoirs de la branche exécutive pour la mise en œuvre du plan de reconstruction, autorisant le Président à approuver des contrats sans mise en concurrence, à réquisitionner des terres privées, à construire des camps pour les personnes déplacées par le sinistre et à évacuer les personnes déplacées de leur camp en cas d ’ urgence. Afin d ’ assurer l ’ efficacité et la coordination des fonds destinés à la reconstruction, le gouvernement a pris, dans le cadre de la loi sur l ’ état d ’ urgence d ’ avril 2010, de nouvelles dispositions institutionnelles avec la création de la Commission intérimaire pour la reconstruction d ’ Haïti et le Fonds de reconstruction d ’ Haïti (FRH), pour lequel la Banque assume le rôle d ’ agent financier. Un comité de pilotage composé de membres de ministères et de représentants de différentes parties prenantes devra assurer que les projets approuvés pour le FRH sont conformes au plan d ’ action du gouvernement (voir l ’ encadré 1) 7. Le tremblement de terre a créé un sentiment d ’ incertitude politique et accru le risque d ’ instabilité politique. Avant le séisme, des progrès avaient été réalisés dans le 3 fonctionnement du système démocratique, notamment le processus politique qui devait mener aux élections législatives, présidentielles et municipales prévues pour 2010. Les élections de douze sur les trente sièges du Sénat ont eu lieu en avril 2009, avec un second tour en juin 2009 qui a donné l ’ avantage à Lespwa (le parti du Président René Préval), renforçant sa présence au Sénat. À la fin de novembre 2009, les élections législatives ont été reportées à novembre 2010, en même temps que le scrutin présidentiel. Le Parlement a modifié la loi électorale de 2008 de façon à ce que le Président Préval reste en fonction jusqu ’ au 14 mai 2011. Cette modification a été source d ’ instabilité politique et d ’ agitation sociale, et une série de manifestations ont eu lieu à Port-au-Prince et dans d ’ autres villes à l ’ encontre de cette décision. Le mandat de cinq ans du Président Préval est officiellement arrivé à terme en février 2011. 8. La sécurité s ’ est détériorée pendant les mois qui ont suivi le tremblement de terre. Bien que volatil, l ’ environnement de sécurité s ’ était sensiblement amélioré avant la survenue du séisme. Avec l ’ aide de la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH), la police haïtienne a regagné le contrôle des deux bidonvilles les plus dangereux à Port-au-Prince (Cité Soleil et Martisant) suite au démantèlement de gangs. Les manifestations publiques principalement liées aux mauvaises conditions de vie étaient pacifiques et de taille modeste. Mais suite au tremblement de terre, d ’ anciens chefs de gangs se sont échappés de prison, posant ainsi une menace à la sécurité. Le nombre d ’ enlèvements s ’ est accru alors que la police nationale était fortement affaiblie et n ’ était plus en mesure de réagir comme il aurait fallu du fait que les moyens dont elle disposait étaient limités. 9. Le tremblement de terre a exacerbé les problèmes de développement déjà existants en Haïti. La catastrophe a gravement réduit les capacités d ’ un gouvernement déjà affaibli, menacé les timides progrès réalisés sur le plan de la gouvernance économique, et remis en cause la prestation limitée de services publics et le faible taux d ’ investissements publics dans les infrastructures et le capital humain. Elle a également menacé de réduire à néant les efforts de longue date visant à accroître l ’ accès aux services pour les groupes les plus vulnérables, un objectif crucial de développement du Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté (DSNCRP), ainsi que les perspectives de réalisation des Objectifs de développement du millénaire en Haïti, déjà peu encourageantes. Cependant, le montant considérable de financement promis par les bailleurs de fonds pour la reconstruction a ouvert un nouveau chapitre dans le dialogue sur le développement en Haïti et recentré l ’ action menée par le gouvernement, les parties prenantes et les partenaires du développement sur l ’ amélioration de la qualité, de la durabilité des résultats de la reconstruction et des politiques publiques en faveur du développement. 4 Remarque : Le mandat de la CIRH a expiré en octobre 2011. Le gouvernement d ’ Haïti a exprimé son intérêt pour la reconduction de la CIRH pendant une année supplémentaire, tout en travaillant à la création de l ’ Agence haïtienne de développement. Du fait d ’ une impasse politique, l ’ avant-projet de loi n ’ a toujours pas été présenté au Parlement. Depuis l ’ expiration du mandat de la CIRH, le ministère de la Planification travaille à la mise sur pied d ’ un forum de coordination permanente, qui serait présidé par le Premier ministre assisté du ministre de la Planification et du ministre des Finances. Des organisations de la société civile, des autorités locales et des membres de la communauté internationale participent également à ce processus. Le forum, appelé « Conseil de coordination de l ’ aide extérieure », vise à guider et coordonner l ’ assistance internationale à l ’ appui du système de planification, de la programmation, de la mise en œuvre, du suivi et de l’ évaluation du développement national. 1.2 Contexte au moment de la mise en œuvre 10. Les politiques macro-économiques ont été saines, d ’ où le renforcement et l ’ amélioration des indicateurs macro-économiques-. Les deuxième et troisième revues de la Facilité élargie de crédit octroyée par le FMI ont donné des résultats satisfaisants. En 2011, la croissance a atteint un taux estimé à 5,6 % malgré l ’ épidémie de choléra, les troubles politiques et une production agricole faible en raison de s conditions météorologiques défavorables. La croissance a été pilotée par les secteurs de la construction, de l ’ industrie manufacturière et des services qui se sont nettement redressés. Le taux de change est resté stable malgré des afflux de capitaux considérables. Le déficit des transactions courantes s ’ est Encadré 1 : Architecture pour la reconstruction et le développement en Haïti Le gouvernement d ’ Haïti a mis sur pied une structure de surveillance et de coordination des efforts de reconstruction. La reconstruction est dirigée par la Commission Intérimaire pour la Reconstruction d ’ Haïti (CIRH) , qui a été créée en avril 2010 pour réaliser le plan d ’ action du g ou vernement au cours de la période de 18 mois de l ’ état d ’ urgence. À l ’ origine, la Commission était coprésidée par Bill Clinton, l ’ ancien Président des États - Unis (l ’ envoyé spécial des Nations Unies pour Haïti) et par Jean - Max Bellerive, le Premier ministre haïtien. Le Président d ’ Haïti dispose d ’ un droit de veto. Les décisions de la Commission sont prises au sein d ’ un conseil de 20 membres comprenant des membres du gouvernement et des représentants du secteur privé, de la société civile et de la communauté d es bailleurs de fonds. Pendant les 18 mois de l ’ état d ’ urgence, la CIRH identifiera les priorités et les projets qui soutiennent le mieux les objectifs du plan d ’ action du gouvernement. À la fin de la période d ’ urgence, la Commission se transformera en une Autorité pour le Développement d ’ Haïti (ADH), un organisme de développement plus permanent qui planifiera, échelonnera et coordonnera les projets pendant une durée de 10 ans ou plus (voir la remarque). Le Fonds de Reconstruction d ’ Haïti (FRH) est un mécanisme de financement multilatéral dans lequel les bailleurs de fonds mettent leurs ressources en commun pour financer les projets et les programmes de reconstruction, ainsi que pour fournir un soutien budgétaire coordonné au gouvernement. Le FR H a été établi à la Banque mondiale en tant que Fonds des intermédiaires financiers (FIF). La Banque joue le rôle de fiduciaire du FIF. Le FRH doit canaliser autant que possible l ’ aide promise par la communauté internationale pour la reconstruction au cour s des deux années suivant le séisme. Le FRH finance les investissements nécessaires pour la reconstruction et le développement conformément au plan d ’ action du gouvernement. Les projets seront supervisés par des organismes partenaires, comme la Banque inte raméricaine de développement, des agences des Nations Unies et la Banque mondiale. La gouvernance du FRH est assumée par un comité de pilotage de haut niveau présidé par un représentant du gouvernement de niveau ministériel et comprenant des représentant d es principaux bailleurs de fonds, des organismes partenaires et du fiduciaire, qui sont chargés d ’ approuver toutes les allocations du fonds d ’ affectation spéciale aux projets et programmes compatibles avec le plan d ’ action du gouvernement. 5 légèrement creusé du fait de la baisse des transferts financiers officiels, mais les réserves internationales se sont maintenues à un niveau élevé (équivalent à 5,3 mois d ’ importations) en raison d ’ une meilleure balance commerciale et du niveau élevé et soutenu des transferts privés. L ’ inflation a atteint un taux de 10,4 % (en fin de période) au cours de l ’ exercice 2011 comparé à 4,7 % pendant l ’ exercice 2010, principalement en raison des cours mondiaux des produits de base, et malgré le fait qu ’ une politique monétaire prudente et un régime de change flexible ont permis de réduire l ’ impact des chocs exogènes sur l ’ inflation. La pression actuelle sur les prix à la consommation devrait désormais redescendre graduellement en 2012 et 2013, avec une inflation en fin de période estimée à 8,0 % en 2012 et à 4,9 % en 2013 (Tableau 1). 11. L ’ équilibre budgétaire est maîtrisé grâce à l ’ accroissement des recettes et à l ’ efficacité de la consolidation budgétaire. Le déficit budgétaire de 3,7 % du PIB enregistré pendant l ’ exercice 2011 était inférieur aux projections, du fait d ’ une hausse imprévue des recettes nationales et de la gestion raisonnable des dépenses courantes. Les recettes intérieures en 2011 étaient les plus élevées jamais enregistrées en Haïti (13,1 % du PIB) grâce au renforcement de l ’ administration des impôts et à l ’ amélioration de la politique fiscale. Le redressement économique a également contribué à élargir l ’ assiette fiscale. Les dépenses courantes ont légèrement augmenté de 0,5 % du PIB, comparé à la performance réalisée pendant l ’ exercice 2010, grâce à une consolidation budgétaire bien gérée qui reflète les efforts du gouvernement visant à limiter la masse salariale et les dépenses non prioritaires dans un contexte d ’ incertitude quant aux décaissements des appuis budgetaires. L ’ ensemble des dépenses d ’ investissement a fortement augmenté pour soutenir l ’ effort de reconstruction (de 10,8 % du PIB pendant l ’ exercice 2009 à 21,7 % au cours de l ’ exercice 2011). Cependant, la fourniture actuelle de biens publics demeure encore insuffisante pour soutenir la croissance et la réduction de la pauvreté. 12. Au cours de l ’ exercice 2011, le déficit de la balance courante s ’ est creusé suite àune baisse des transferts reçus. La balance commerciale a affiché un léger déficit grâce au dynamisme du secteur des exportations stimulé par l ’ initiative HELP. Bien que les exportations représentent une part relativement faible du financement total extérieur, l ’ accès accru au marché américain pour les textiles devrait permettre une croissance rapide des exportations à moyen terme. La forte hausse des importations enregistrée depuis le séisme a été contrebalancée par l ’ afflux de transferts officiels et, dans une moindre mesure, par les exportations ; cependant, au cours de l ’ exercice 2011, les importations ont augmenté à un rythme plus lent en raison d ’ une restriction des dépenses d ’ investissement public. Les subventions officielles, tout en atteignant des niveaux historiquement élevés, étaient inférieures à celles de 2010. Grâce aux importantes initiatives bilatérales et multilatérales d ’ allègement de la dette, le poids de la dette haïtienne s ’ est considérablement réduit après le séisme. Cependant, à moyen terme, on s ’ attend à une rapide accumulation de la dette. En conséquence, le risque de surendettement d ’ Haïti est toujours estimé comme étant élevé. La dynamique de la dette demeure sensible aux chocs externes, ce qui indique la nécessité d ’ emprunts à des conditions très favorables, mais aussi d ’ une importante diversification des exportations. 6 Tableau 1 : Indicateurs macro-économiques et projections à moyen terme 2009 2010 2010 2011 2012 2013 Pré - séisme Est. Proj. Proj. Modification annuelle en pourcentage Production et prix Croissance du PIB réel 2,9 3.6 - 5,4 5,6 7,8 6,9 Inflation (en fin de période) - 4,7 6,9 4,7 10,4 8,0 4,9 Pourcentage du PIB Finances du gouvernement central Total des recettes et subventions 17,9 16,2 29,7 29,8 29,5 26,1 Recettes intérieures 11,2 11,4 11,9 13,1 13,6 13,9 Subventions 6,7 6,0 17,8 16,8 15,9 12,2 Total des dépenses 22,5 19,4 27,4 33,5 37,3 31,8 Dépenses courantes 11,7 10,8 11,3 11,8 11,4 10,1 Dépenses d ’ investissement 10,8 8,6 16,1 21,7 25,9 21,7 Solde général - 4,6 - 2,0 2,4 - 3,7 - 7,7 - 5,8 À l ’ exclusion des subventions - 11,3 - 8,0 - 15,5 - 20,5 - 23,7 - 18,0 Total de la dette publique (en fin de période) 3 27,7 30,7 17,1 10,3 15,1 17,9 Secteur externe Balance des comptes courants - 3,5 - 2,6 - 2,6 - 3,5 - 4,5 - 5,5 À l ’ exclusion des subventions - 9,5 - 9,8 - 29,9 - 23,1 - 22,9 - 19,9 Exportations de biens et services 14,2 13,6 12,2 13,7 15,0 15,5 Importations de biens et services - 42,8 40,7 - 62,3 - 55,1 - 54,6 - 50,9 Transferts (nets) actuels 25,0 24,4 47,3 37,3 34,7 29,6 dont transferts (nets) officiels 6,0 7,2 27,3 19,6 18,4 14,4 Solde du compte de capital et du compte financier 7,6 2,6 15,3 7,7 2,3 4,8 Balance globale des paiements - 1,7 - 2,1 15,7 2,3 - 2,2 - 0,8 Engagements hors bilan PIB nominal (en millions de gourdes) 266 559 316 57 7 264 03 9 297 68 7 345 68 0 390 339 Taux d ’ investissement brut (% du PIB) 27,4 28,6 25,4 28,0 32,6 30,5 Source : gouvernement d ’ Haïti, cadre macro-économique du FMI, mars 2012. 3 Inclut la dette extérieure du secteur public, la dette intérieure du gouvernement central, mais exclut les obligations de la Banque de la République d’Haïti. 7 1.3 Objectifs de développement initiaux et principaux indicateurs du programme (tels qu ’ approuvés) 13. Le don à l ’ appui de la politique de développement (DPD) pour la République d ’ Haïti a été approuvé par la Banque mondiale le 5 août 2010. Il s ’ agit du quatrième DPD de la Banque à l ’ appui de la République d ’ Haïti, depuis que celle-ci a renoué les liens avec la communauté des bailleurs de fonds en 2005. Ce don représente une opération en une seule tranche à l ’ appui du budget pour l ’ exercice 2009-2010, auquel s ’ ajoute un cofinancement de l ’ ordre de 25 millions de dollars du Fonds de Reconstruction d ’ Haïti (FRH), dont la Banque est l’entité partenaire. Les deux opérations ont assuré le maintien d ’ une saine gouvernance économique au cours de la période postérieure au tremblement de terre, ainsi que le renforcement des réformes entamées avant le séisme. Les objectifs du programme en matière de développement étaient les suivants: 14. L ’ opération soutenait des politiques dans trois domaines jugés essentiels au renforcement des mécanismes de contrôle, compte tenu de l ’ incidence négative du séisme sur la gouvernance et les organismes de contrôle ; elle devait également assurer la consolidation des gains réalisés en matière de gestion des finances publiques et de gouvernance du secteur public au cours des années antérieures.  La composante relative à la transparence dans les transferts budgétaires a renforcé les capacités du gouvernement à gérer les ressources publiques de manière efficace et transparente. Plus précisément, l ’ opération avait pour objectif d ’ accroître la transparence et d ’ assurer le suivi des transferts financiers au secteur de l ’ électricité;  La composante relative à la gestion des finances publiques soutenait le rétablissement de contrôles budgétaires et des processus d ’ audits externes et internes;  La composante relative à la gouvernance du secteur public était prévue pour faire appliquer les lois anti-corruption et renforcer la procédure de passation des marchés publics visant à a) améliorer la transparence dans les affaires publiques par l ’ application de la loi sur la déclaration de patrimoine et b) renforcer la réglementation sur les marchés publics et améliorer la transparence des pratiques suivies dans ce domaine. Les principaux indicateurs de résultats devant être atteints dès septembre 2011 sont les suivants : I. Transparence dans la gestion des transferts financiers a) Tous les paiements de factures effectués par le ministère de l ’ Économie et des Finances (MEF) aux producteurs d ’ énergie indépendants (PEI) respectent les règles décrites dans le mémorandum conjoint signé par le MEF et le ministère des Travaux publics, des Transports et des Communications (MTPTC). 8 b) Les données sur les paiements effectués aux PEI sont publiées sur le site Web du ministère de l ’ Économie et des Finances et les paiements réels sont réconciliés par le MTPTC et le MEF. II. Gestion des finances publiques : contrôle budgétaire c) Meilleur respect de l ’ obligation d ’ audits externes et soumission de la loi sur l ’ examen budgétaire dans les délais réglementaires : 1) le MEF soumet à la Cour des comptes les comptes de l ’ État pour l ’ exercice 2009-2010 au plus tard 8 mois après la fin de l ’ exercice 2010 et 2) la Cour des comptes communique au MEF les résultats des audits des comptes de l ’ État pour les années 2008-2009 et 2009-2010 au plus tard le 30 septembre 2011. d) Toutes les activités de l ’ IGF sont conformes au plan d ’ action adopté par le ministère de l ’ Économie et des Finances (MEF) (2010 à 2014), et les rapports suivants seront fournis aux autorités concernées et compétentes : 1) un inventaire des projets du gouvernement et des ONG, 2) les audits des subventions dans le secteur de l ’ éducation et des transferts financiers par le MEF, 3) l ’ analyse des rapports d ’ audit délivrés par la Cour des comptes et 4) les audits des activités des comptables publics au sein du MEF. III. Gouvernance du secteur public : politique anti-corruption et passation des marchés e) L ’ Unité de Lutte contre la Corruption (ULCC) envoie un rapport à la Cour des comptes indiquant que le taux de conformité à la loi sur la déclaration de patrimoine des membres du gouvernement est passé de 87 % (en mai 2010) à 100 %. f) La part de l ’ attribution des marchés sans mise en concurrence dans le volume total des achats est passée de 56 % (en 2008) à 45 %. Cet indicateur est mesuré par la valeur des contrats attribués sans mise en concurrence en tant que pourcentage de tous les contrats qui ne relèvent pas des procédures accélérées autorisées par la loi sur l ’ état d ’ urgence. g) Le Premier ministre a donné son autorisation préalable à tous les contrats accordés sur la base des procédures accélérées prévues par la loi d ’ urgence. 1.4 Révision des ODP (tels qu ’ approuvés par l ’ autorité chargée de l ’ approbation initiale) et des principaux indicateurs, raisons/justification ND 1.5 Domaines initiaux de politique soutenus par le programme (tels qu ’ approuvés) 15. Le DPD a soutenu les politiques et les réformes visant à renforcer le cadre juridique et réglementaire pour améliorer la procédure de reddition de comptes et la transparence dans le contexte de la reconstruction haïtienne. L ’ objectif général du programme était d ’ aider le pays à renforcer les mécanismes de contrôle, compte tenu de l ’ incidence négative du séisme sur la gouvernance et les organismes de contrôle, tout en consolidant les gains réalisés en matière de gouvernance pendant les années précédant la catastrophe. L ’ opération soutenait le plan d ’ action du gouvernement, lequel souligne les priorités pour la reconstruction d ’ Haïti. L ’ objectif du 9 programme était d ’ apporter un soutien aux principales mesures politiques caractérisées par trois composantes : a) la transparence dans la gestion des transferts financiers, b) la gestion des finances publiques, en particulier le contrôle budgétaire et les audits et c) la gouvernance du secteur public en matière de lutte anti-corruption et de passation des marchés. Composante 1 : Transparence dans la gestion des transferts financiers 16. Cette composante de l ’ opération soutenait les efforts du gouvernement pour améliorer la transparence et le suivi des transferts financiers vers le secteur de l ’ électricité. En 2009, le gouvernement a conçu un programme de réformes politiques dans le but d ’ améliorer la gestion d ’ EDH et de réduire le manque d ’ efficacité budgétaire par une approche à deux volets : a) l ’ amélioration de la situation financière de l ’ entreprise de service public et b) le renforcement des capacités institutionnelles dans ce secteur. Malheureusement, le tremblement de terre a mis un terme aux efforts précédemment déployés pour remédier à l ’ insuffisance de la facturation, augmenter le recouvrement des recettes et améliorer la fourniture d ’ énergie, aggravant encore plus la capacité opérationnelle d ’ EDH et sa situation financière 4 . Dans l ’ incapacité de dégager des recettes, EDH comptait sur les transferts fiscaux du Trésor public, qui se sont élevés à 100 millions de dollars par an en moyenne au cours des dernières années. Le séisme ayant entraîné une baisse du nombre des abonnés à Port-au-Prince, s ’ ajoutant aux difficultés pour EDH de déployer des équipes dans la capitale dédiées à la lecture des compteurs, les recettes sont tombées à environ 30 % du niveau atteint en déce