Dyagnostik Sistèm Enskripsyon Eta Sivil ak Sistèm Idantifikasyon Nasyonal an Ayiti

GROUPE D’APPUI AUX RAPATRIES ET REFUGIES (GARR) DROITS & DEMOCRATIE (D&D) Diagnostic des systèmes D’enregistrement à l’Etat Civil et D’Identification Nationale En Haïti Wiza Loutis, Consultante principale Me Saint-Pierre Beaubrun Nadège Isidor Port-au-Prince, Novembre 2007 2 TABLE DES MATIERES Sigles utilisés Glossaire de l'Etat Civil Quelques termes de l’Etat Civil en français et créole Remerciements Sommaire INTRODUCTION 1 MÉTHODOLOGIE 1.1 Objectifs de l'étude 1.2 Les caractéristiques de l'échantillon Profil des personnes interviewées Situation matrimoniale Situation des personnes interviewées par rapport à l'état civil et l'identification 1.3 Limites de l'étude 1.4 Déroulement de l'étude 2 DIAGNOSTIC DU SYSTEME DE L'ETAT CIVIL 2.1 Les Bureaux de l'état civil : à l'origine de leur disfonctionnement Gestion administrative et financière des BECI Contrôle et inspection des OEC Formation des OEC 2.2 Les déclarations de naissance : entre coutumes et lois Croyances autour de l’enregistrement des enfants légitimes et adultérins L’enregistrement des enfants naturels : la règle de droit Vers un mariage coutumier à effets civils ? 2.3 Les procédures judiciaires : démarches onéreuses et abusives Croyances erronées quant à la force probante des actes d’état civil Le passage obligé par les racketteurs Les démarches à suivre auprès des OEC ou des Archives Nationales 2.4 Difficultés spécifiques rencontrées par certaines catégories de la population Les enfants placés en structures d’accueil Les enfants trouvés ou abandonnés Les enfants des rues 3 Les adultes détenus en prison Les enfants nés en prison/les nouveaux-nés de personnes incarcérées 2.5 Actions en réclamation d’état vs Acte de reconnaissance volontaire Action en recherche de paternité naturelle Action en recherche de maternité naturelle L’acte de reconnaissance volontaire 3 DIAGNOSTIC DU SYSTEME D'IDENTIFICATION DES HAÏTIENS 3.1 La période de transition : état des lieux L’informatisation du service de l’état civil des Archives Nationales Les bureaux d’enregistrement à l’identification de l’ONI (BONI) 3.2 L’articulation des systèmes d’enregistrement à l’état civil et à l’identification nationale L’esprit du législateur et la modernisation des institutions étatiques Visions contradictoires sur le moyen et long terme entre l’OEA et l’ONI ß Ce que l’ONI préconise dans l’immédiat et pour l’avenir ß Ce que l’OEA affirme faire présentement 3.3 L’enregistrement des naissances des personnes d’ascendance haïtienne en République Dominicaine Les bénéf iciaires du Programme de documentation des Haïtiens du 16 janvier 2002 Les réfractaires à l’enregistrement et à l’identification auprès des autorités consulaires L’enregistrement dans les services consulaires 4 RECOMMANDATIONS 4.1 Le cadre légal et instit utionnel 4.2 Information et éducation des populations 4.3 Régularisation de la situation des particuliers au regard de l’état civil ANNEXES 1. Législation haïtienne de l'état civil 2. Enregistrements à l'état civil et procédures judiciaires 3. Mentions à apposer en marge des actes de l'état civil haïtien 4. Convictions erronées, pratiques et conséquences 5. Caractéristiques des populations haïtiennes interviewées 6. Formulaires de l’Etat Civil 4 Sigles utilisés AIMF Agence Internationale des Maires Francophones BECI Bureau de l'Etat Civil BONI Bureau de l'Office National d'Identification CC Code civil haïtien CASEC Conseil d'Administration de la Section Communale CIN Carte d'Identification Nationale ("Carte électorale") CPC Code de procédure civile haïtien DAP Direction de l’Administration Pénitentiaire DGI Direction Générale des Impôts IBESR Institut du Bien-Être Social et de Recherches. MCFDF Ministère à la Condition Féminine et aux Droits des Femmes MENFP Ministère de l'Education Nationale et de la Formation Professionnelle MJSP Ministère de la Justice et de la Sécurité Publique MSPP Ministère de la Santé Publique et de la Population NIF Numéro d'Identification Fiscale ("Carte d'identité") OEA Organisation des Etats Américains OEC Officier de l'Etat Civil ONI Office National de l'Identification PNH Police Nationale d'Haïti PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement (UNDP) TDP Tribunal de Paix TPI Tribunal de Première Instance (anciennement Tribunal civil ) UCI Unité Communale d'Identification (ONI) En annexe 5 : AN Acte de naissance FG Focus group EI Entretien individuel NR Non réponse SP Sans profession 5 Glossaire de l'Etat Civil 1 1ere expédition (d'acte) : Il s'agit de la première copie exacte et intégrale de l'acte d'état civil remis par l'Officier de l'état civil au comparant après enregistrement de sa déclaration dans ses registres. Actes de l'état civil : Loi de 1953 sur le service consulaire ; Art. 58 à 60 du cc Ecrits dans lesquels l'autorité publique (Officier de l'état civil en Haïti ; agents diplomatiques ou consulaires à l'étranger) constate d'une manière authentique les principaux événements (année, mois, jour et heure où seront reçues les déclarations. Prénoms, noms, âges, professions et domiciles de tous ceux qui y seront dénommés) dont dépend l'état des personnes (naissance, reconnaissance d'un enfant naturel, mariage, divorce, adoption et décès). Audience foraine : Expression empruntée au vocabulaire juridique, les audiences se tiennent normalement au " Palais de justice " mais il existe des pays où, afin de rapprocher la justice du justiciable, les juges tiennent des "audiences foraines" dans des bâtiments publics (écoles, mairies) notamment dans les îles françaises des Territoires d'Outre Mer. Par analogie, nous parlerons ici d’"audiences foraines" d’Officiers d’Etat Civil lorsque ceux-ci se rendent dans les sections communales reculées de leurs communes afin d’inciter les habitants à déclarer les naissances, décès et, plus rarement, les reconnaissance volontaires d’un enfant naturel. A cette occasion, l’Officier d’Etat Civil s’installe dans une école ou tout autre espace mis à sa disposition par la population ou le CASEC. Délai légal 2 : Art. 55 du cc alinéa 1 et 2 Pour les déclarations de naissance au bureau de l'état civil, le délai est de deux ans et un mois à compter du jour de l'accouchement . Passé ce délai, l'enregistrement de l'enfant au bureau de l'état civil se fait à l'aide d'un jugement rendu par le Tribunal de Première Instance compétent. Désaveu de maternité : Art. 53 du cc ; art. 107, 108, 109, 110 et 307 du code pénal Les lois haïtiennes ne prévoient pas le désaveu de maternité en cas de déclaration d'un enfant adultérin comme enfant légitime par le père à l'insu ou non de son épouse légitime. La mère, si elle n’était pas complice, et/ou ses ayants droits, disposent de moyens légaux pour faire annuler l’acte. Ils peuvent, par exemple ester en justice contre 1) l’Officier de l'état civil, s’il n’était pas de bonne foi, 2) le père et les témoins pour fabrication et usage de faux, faux témoignages, etc. sur la base de l’article 53 du code civil et des articles 107, 108, 109, 110 et 307 du code pénal, etc. Le Tribunal Criminel qui condamnera le faussaire a des travaux forcés à perpétuité, à temps ou à la réclusion suivant le cas, prononcera du même coup l’annulation de l’acte. Désaveu de paternité : Art. 293, 294 et suiv. du cc L'enfant conçu durant le mariage est présumé avoir pour père le mari de la mère. Le père a toutefois le droit d'intenter une action en "désaveu de paternité » pour contester cette filiation. Enfant adultérin 3 : Art. 302, 306, 309 du cc ; Art. 1 et 3 du décret du 27 janvier 1959 Qualificatif donné à un enfant qui est issu d'un couple non marié, lorsque le père ou la mère ou les deux étaient, au temps de la conception, engagés dans les liens du mariage. 1 Les références renvoient au Code civil et autres lois nationales mentionnées in Code civil haïtien . Annoté et mis à jour par Me Menan Pierre-Louis, tome 1, [s.e.], Port -au-Prince, [1993]. 2 Concernant les délais légaux applicables aux autres actes de l’état civil, voir Annexe 1 . 6 Enfant naturel 4 : Art. 302 et suivants, 309 du cc Qualificatif utilisé pour désigner un enfant dont le père et la mère n'étaient pas mariés ensemble au moment de sa conception et/ou de sa naissance. Etat civil : Art. 36, 41, 45, 46 du cc L'état civil est la situation d'une personne entre la naissance et la mort, et plus précisément sa situation de famille, telle qu'elle résulte de la filiation et du mariage. Par extension c'est l'appellation donnée aux services des Officiers publics appelés Officiers d’état civil (OEC) d'une commune. Extrait (des registres) d'archives: aussi dénommé "expédition subséquente " ou "copie " Il s'agit en fait d'une reproduction exacte et intégrale de tout acte d'état civil inscrit sur les registres déposés aux Archives Nationales ou qui se trouvent encore entre les mains des officiers de l'état civil. En Haïti, aucune distinction n'est établie entre les " extraits " et les " copies (des registres) d'archives " pour les actes de naissance 5 . Filiation : Art. 311, 312, 313 du cc ; Loi du 4 avril 1974 sur l’adoption Ensemble des règles établissant l'appartenance à une famille et organisant le régime de la preuve du lien familial. La filiation peut aussi résulter d'un jugement à la suite d'une action en recherche de paternité et maternité. Dans le cas de l'adoption, c'est le jugement qui la prononce qui institue le lien de filiation. Filiation légitime : Art. 294, 300 du c.c Lien de sang unissant un enfant né dans le mariage à ses père et mère. Filiation naturelle : Art. 302 et suivants du cc Lien de sang unissant un enfant né hors du mariage à ses père et mère. NB : en Haïti, cet enfant ne doit être ni incestueux ni adultérin. Formulaires (utilisés pour la rédaction des actes d’état civil) 6 : Feuilles pré-remplies utilisées pour rédiger les premières expéditions et les expéditions subséquentes des actes enregistrés au bureau de l'Officier de l’Etat Civil. Ces formulaires proviennent soit du MJSP, soit de la DGI. Les formulaires en provenance du MJSP sont gratuits 7 : il s'agit de formulaires destinés à la rédaction, par l’Officier d’Etat Civil : 1) des actes de naissance. En l’occurrence, il existe trois formulaires distincts selon qu’il s’agit d’une déclaration "père", "mère" ou "tiers" [personne] ; 2) des actes de reconnaissance volontaire d'un enfant naturel et 3) des actes de décès également utilisés pour la transcription des jugements déclaratifs de décès rendus par le TPI. Les formulaires en provenance de la DGI sont payants : ils sont destinés 1) à la rédaction des actes de mariage civil et religieux ; 2) à la transcription d’un jugement de divorce. Ils sont remis à l’Officier d’Etat Civil par les comparants, le célébrant ou tout autre intermédiaire (mandataire, avocat, etc.). 3 En Haïti, les enfants adultérins n’ont droit ni au nom patronymique ni à l’héritage paternel. 4 Les enfants naturels légalement reconnus par leur père bénéficient d'une stricte égalité successorale avec les enfants légitimes. Par contre, les enfants adultérins n’ont droit ni au nom patronymique ni à l’héritage paternel. 5 Dans d'autres pays, l'extrait ne mentionne que la date et le lieu de naissance, le sexe et les nom et prénom de l'intéressé-e ; aucune indication relative aux parents n'y figure en vue de protéger les enfants naturels . 6 Nous invitons le lecteur à consulter, en Annexe 6, les spécimens de formulaires utilisés par les Officiers de l’Etat Civil pour la rédaction des actes de naissance (père – mère – tiers), de reconnaissance volontaire d’un enfant naturel et de décès. 7 Selon la loi. Nous v errons toutefois, au chapitre 2, que les Officiers de l’Etat Civil les facturent aux comparants en raison de l’absence de prise en charge financière des bureaux de l’état civil par l’Etat. 7 Légitimation (d’un enfant naturel reconnu) Art. 302, 303, 304 du cc Un enfant naturel reconnu ne peut être légitimé que par le mariage subséquent de ses père et mère. Cette légitimation peut se faire 1) au moment du mariage de ses père et mère. Auquel cas, la légitimation doit être inscrite sur l’act e de mariage au moment de sa célébration ; 2) postérieurement au mariage de ses père et mère. Il faudra, dans ce cas précis, un jugement rendu par le TPI compétent. Mentions marginales: Art. 50 du cc et art. 812 du CPC. ; Art. 62 du c.c ; Art. 88, 89, 90 du c.c et art. 754, 755, 758 du CPC ; Art 1er du décret du 29 mai 1968 modifiant l'art. 813 du CPC ; Art. 302 du c.c ; Art 311. du cc ; Art. 282 du cc Informations apposées par l’Officier de l’Etat Civil en marge de ses registres de naissance et/ou de mariage en vue de permettre de relier entre eux certains actes et jugements. Sur l'acte de naissance, les mentions marginales concernent : les naissances en mer, les changements exceptionnels de nom et prénoms, la légitimation d'un enfant naturel par le mariage de ses parents ou par jugement et la reconnaissance d'un enfant naturel résultant d'une décision judiciaire. S ur l'acte de mariage , les mentions marginales concernent : le jugement du divorce et les changements exceptionnels de nom et prénoms. Sur tous les actes : les jugements de rectification d'un acte d'état civil. Officier de l'état civil (OEC) : Loi du 20 août 1974 sur l'état civil ; Art. 43 du décret du 19.01. 2006 réorganisant le Ministère de la Justice ; Art. 35 et suivants du cc Autorité publique communale chargée par la loi de recevoir les déclarations et/ou jugements de naissance, de reconnaissance d'enfants naturels, de mariage, de divorce, d'adoption et de décès, de les inscrire/transcrire en double sur des registres spécifiques ou ordinaires prévus à cet effet, de dresser les actes, en délivrer les expéditions y relatifs et de conserver les registres. L'état civil étant un service public judiciaire rattaché au Ministère de la Justice, les Officiers de l'Etat Civil exercent leurs fonctions sous la responsabilité et le contrôle du Parquet près du TPI (Commissaires du gouvernement) et du Service d’Inspection et de Contrôle du MJSP. Gardiens de la régularité et de la légalité intrinsèque des actes, les Officiers de l'Etat Civil enregistrent les énonciations que ces actes doivent contenir et apposent, en marge des registres, les mentions permettant de relier entre eux certains actes et jugements. Papiers timbrés (utilisés par l’Officier Etat Civil) 8 : Doubles feuilles vierges portant un timbre, ces papiers proviennent de la DGI et sont payants. Ils sont remis à l’Officier de l’Etat Civil par les comparants ou tout autre intermédiaire. Ils ne sont utilisés par l’Officier de l’Etat Civil que pour la retranscription des dispositifs de jugements d’adoption, de tenant lieu d'acte de naissance [en cas de déclaration tardive] et de déclaration judiciaire de paternité. Personnalité juridique 9 : "La personnalité juridique commence à la naissance et finit irrémédiablement avec la mort. C’est dans l’intervalle de ces deux événements que l’être humain peut être considéré comme un sujet de droit, en ce sens qu’il peut acquérir des droits et endosser des obligations" […] Il est possible "de faire remonter la personnalité juridique avant la naissance et permettre ainsi à l’enfant né après l’événement qui lui aurait procuré des droits attaché à sa naissance, d’en profiter". 8 Voir spécimen en Annexe 6. 8 Possession d’état : Art. 300 et 301 du cc Dans le statut des personnes, l’expression "possession d'état" désigne stricto sensu une présomption légale permettant d'établir la filiation légitime d'une personne. L’art. 301 précise les conditions de la possession d’état. Reconnaissance d’un enfant naturel (acte) : Art. 302, 305, 306, 307, 310 du cc Nom donné à un acte dressé par l’Officier de l’Etat Civil qui a pour effet d'établir la filiation du déclarant-e/comparant-e à l'égard de l'enfant naturel dont il se dit être le père ou la mère. La reconnaissance volontaire étant un acte personnel, la décision de l’un des parents n’engage pas l’autre. La reconnaissance du père, seul, sans l’indication et l’aveu de la mère, n’a donc d’effet qu’à l’égard du père. NB : en Haïti, cet enfant ne doit être ni incestueux ni adultérin. Répertoire civil Liste dressée en fin de chaque registre d’état civil par l’Officier de l’Etat Civil. Cette liste reprend, ligne par ligne, les nom et prénoms de chaque personne enregistrée dans le registre suivi du numéro de page sur lequel figure l’acte. Quelques termes de l’Etat Civil en français et créole Acte de naissance Batistè ; Ak de nèsans Acte de mariage Ak sivil ; ak maryaj Acte de divorce Ak divòs Acte de décès Ak lan mò ; Ak desè ; Ak desè lan mò Testament Ak de nesè Carte d’identité (NIF) Ak dantikite (en zone semi urbaine) Carte électorale (CIN) Kat elektoral Carte d’identification nationale (CIN) Kat dantifikasyon (en zone semi urbaine) Certificat de baptême (rite catholique) ou de présentation au temple (rite protestant) Ak batèm 9 Grégoire Eugène, Manuel de droit civil haïtien. Programme de première année des facultés et écoles libres de droit de l’Université d’État d’Haïti , vol. 1, [Miami, 2001], p. 57. Remerciements Nous tenons à remercier, tout d’abord nos deux assistants, Nadège Isidor et Saint-Pierre Beaubrun, respectivement étudiant en sociologie et en criminologie sans lesquels ce travail n’aurait pas eu la forme actuelle, notamment Me Saint-Pierre Beaubrun qui a su s’adapter rapidement au travail demandé d’exégèse du Code civil. Nos remerciements vont tout naturellement aux commanditaires de cette étude, Danièle Magloire (D&D) et Colette Lespinasse (GARR) ainsi qu’à Martine Dorvilas, membre du GARR, qui nous a apporté son soutien lors des entrevues à mener à Lascahobas. Mais ce travail n’aurait pu être réalisé sans la participation des hommes, femmes et enfants qui ont accepté de nous offrir un peu de leur temps afin de partager avec nous les difficultés qu’ils rencontrent pour l’obtention de leurs actes d’état civil et pièce d’identification. Notre gratitude va également à tous les cadres, employés et responsables d’administrations publiques ou privées qui ont accepté de discuter avec nous divers points de cette étude ainsi que nos interrogations sur le mode de fonctionnement actuel et prévisionnel des deux systèmes qui s ont l’objet de cette étude. Nous tenons à remercier chaleureusement messieurs Ronald Covil, Directeur Generali de l’ONI et Felix Ortega, directeur technique de l’OEA avec lesquels nous avons passé de longues heures à discuter plusieurs points de cette étude ; une attention toute particulière également pour monsieur Guy Alexandre, ancien Ambassadeur en République Dominicaine qui nous a décrit la situation des nombreux Haïtiens vivant dans ce pays frontalier. 10 Sommaire Le diagnostic du système d’enregistrement à l’Etat Civil n ous a permis de mettre en exergue les éléments qui empêchent les bureaux de l’Etat Civil (BECI) de fonctionner comme un Service public du Ministère de la Justice tant pour des raisons structurelles que sociologiques. Il va sans dire que les conséquences d’un tel disfonctionnement ont des répercutions énormes sur la population haïtienne. Nous savons en effet que 30 à 40 % des adultes détenteurs de la CIN se sont présentés avec deux témoins en arguant qu’ils ne possédaient pas d’acte de naissance. Or, l’acte de naissance est le premier document qui permet d’accéder à la personnalité juridique , autrement dit, de pouvoir jouir de ces droits civils et politiques. Du point de vue structurel, les principaux éléments qui empêchent les BECI de fonctionner comme un service public sont contenus, en creux, dans la loi du 20 août 1974 sur le Service d’Inspection et de Contrôle de l’Etat Civil qui ne prévoit pas de budget national pour le fonctionnement des BECI. • Le MJSP n’ayant donc pas les moyens d’assumer un tel service, les Officiers de l’Etat Civil (OEC) n’ont pas d’autre choix que de pourvoir eux-mêmes au local, équipements (tables, chaises, armoires où stocker les doubles des registres depuis leur nomination jusqu’à leur mutation), salaires des secrétaires et petit personnels, factures d’électricité ainsi qu’à l’achat occasionnel de registres vierges, etc. • Il en découle alors que non seulement les BECI fonctionnent, de fait, comme des « officines privées » sous contrat avec l’Etat (les OEC et certains clercs sont rémunérés par le MJSP) mais qu’ils n’ont pas d’autres choix que de facturer tous les actes de l’Etat Civil à leurs « clients », y compris les actes censés être délivrés gratuitement à savoir les actes de naissance, de reconnaissance volontaire d’un enfant naturel et de décès. • Cette facturation se fait du reste sans aucun contrôle du Service d’Inspection et de Contrôle du MJSP ou de la DGI, ce qui explique les énormes écarts relevés d’une commune à l’autre dans les grilles tarifaires (de 50 à 1000 gourdes pour un acte de naissance). • Le critère du coût est évidemment un facteur pertinent expliquant la « démission » des parents dans un pays où les revenus sont si faibles. A celui-ci s’ajoute néanmoins un autre facteur qui décourage beaucoup de parents à déclarer la naissance de leurs enfants : la difficulté de se repérer dans les administrations publiques de la capitale lorsque les BECI ont élu domicile au sein de la DGI, de l’UEH ou du TPI. Les particuliers deviennent alors vite la p roie de racketteurs qui officient au grand jour dans ces administrations sous couvert de jouer les facilitateurs étant donné l’absence de tout accueil dans ces administrations pour orienter le public. 11 Du point de vue sociologique, il apparaît que les OEC sont plus proches, dans l’exercice de leurs fonctions, de la coutume que du droit , en l’occurrence de la Loi # 3 du Code civil. • Si, pour certains d’entre eux, leur niveau d’instruction scolaire et par conséquent, de compétence, est largement en cause (absence de remise à niveau et de formation continue), • Pour d’autres, il s’agit avant tout de trouver des solutions adaptées aux problèmes quotidiens d’enregistrement des naissances dans un contexte où les enfants naturels sont majoritairement supérieurs en nombre (le mariage est l’exception alors que l’union consensuelle est la norme). On assiste alors à une projection des règles d’enregistrement des enfants légitimes vers celui des enfants naturels : c’est ainsi qu’une mère peut enregistrer son enfant naturel sous le patronyme du père de l’enfant en présentant une pièce d’identité de ce dernier (CIN, NIF ou son acte de naissance); ou en se faisant accompagner par un frère aîné de son concubin vivant ou des ayant-droits majeurs de son concubin décédé qui autoriseront l’OEC à enregistrer la naissance de l’enfant sous le patronyme du concubin de la mère. Cela dit, ces pratiques ne règlent pas pour autant le problème des enfants naturels non reconnus par leur père. Toutefois, il existe un acte très peu connu des OEC comme du public, qui pourrait résoudre bien des cas : l’acte de reconnaissance volontaire d’un enfant naturel . Aucune limite n’étant fixée par la loi, les parents de l’enfant ont largement le temps de « négocier » la reconnaissance de l’enfant. Quant aux femmes, eu égard à l’existence de cet acte, rien ne devrait les empêcher de déclarer leur enfant naturel dans le délai imparti de deux ans et un mois à compter de la date de l’accouchement. L’article 311 du Code civil, modifié par le décret-loi du 22 décembre 1944, permet en outre à tout enfant mineur ou majeur d’entamer une procédure de recherche en paternité naturelle , jusqu’à l’âge de 19 ans ; la mère de l’enfant peut intenter cette procédure jusqu’à deux années après la fin du « concubinage notoire ». Quant au Code civil, qui privilégie la filiation légitime, il contient de nombreuses dispositions discriminatoires pour certains enfants. Il s’agit évidemment des enfants naturels adultérins ou incestueux qui sont exclus de manière systématique de l’héritage du/des parents adultérins/incestueux et qui sont en outre astreints de porter le patronyme de leur mère. Mais les raisons majeures qui empêchent de nombreux adultes et enfants de plus de 25 mois d’être en possession d’un acte de naissance demeurent le coût prohibitif des actes délivrés par certains BECI (surtout en province) ou des procédures judiciaires pour une déclaration tardive de naissance (entre 1500 et 2000 gourdes par personne) ainsi que l’ignorance des démarches simples à entreprendre auprès de l’OEC et des Archives nationales pour obtenir une copie de la 1 e expédition d’un acte égaré ou détruit ou un extrait d’archives. 12 Concernant le diagnostic sur l’articulation des futures Unités Communales d'Identification (UCI) de l’ONI (qui doivent remplacer les actuels BONI au 1 er janvier 2009) avec le Service de l’Etat civil (sis aux Archives nationales), les choses en sont au point mort en l’attente de la ratification par le Parlement du projet de loi organique sur l’Office National de l’Identification . • Le cadre légal en vigueur actuellement reste donc le décret du 1 er juin 2005 créant l’ONI pour l’émission de la CIN. • Des actions sont néanmoins entreprises aux Archives nationales pour moderniser leur service de l’Etat Civil (informatisation) avec le concours technique de l’AIMF et de l’OEA. • En outre, l’OEA appuie techniquement le Gouvernement d’Haïti pour la mise en place des BONI (actuellement 42 bureaux communaux d’enregistrement dans le pays) et l’émission des CIN. A terme 10 , soit le 1 er janvier 2009, les BECI et les BONI sont censés fusionner pour devenir des Unités Communales d'Identification (UCI) entièrement informatisées sous l’égide de l’ONI. Les UCI recueilleront alors non seulement les déclarations de naissance (en octroyant un numéro d’identification à l’enfant dès sa naissance) mais aussi les demandes de CIN. Or, il nous faut souligner que des initiatives ont été d’ores et déjà entreprises par l’OEA qui autorise, en dehors de tout cadre légal , les BONI à non seulement enregistrer les naissances des nouveaux-nés en leur attribuant un numéro d’identification à la naissance mais aussi à « régulariser » la situation des adultes vis-à-vis de l’Etat civil en leur fournissant un acte de naissance sans suivre la procédure judiciaire normale qui permet de vérifier que les comparants ne sont pas déjà enregistrés aux Archives nationales. Concernant les migrants haïtiens vivant en République Dominicaine, de manière illégale pour la plupart d’entre eux, rappelons que le projet des présidents Aristide/Mejilla, (2002/2003), malgré ses faibles records en terme de régularisation de la situation des Haïtiens au regard de l’Etat Civil et de l’Identification haïtiens, demeure de loin la solution la plus adaptée pour les migrants et leurs enfants, nés en/hors d’Haïti. Il s’agit du Programme de documentation des Haïtiens, interrompu en raison de problèmes techniques et financiers, qui s’appuie largement sur des unités mobiles en mesure d’aller à l’encontre des Haïtiens vivant dans les zones rurales éloignées. Mais pour que ce projet se réalise, il est essentiel que la question du budget de fonctionnement des UCI soit traité dans l’avant-projet de loi organique afin de ne pas reproduire les erreurs commises avec les BECI : les déclarations des naissance, reconnaissance et décès ne doivent plus être facturées aux particuliers si l’on souhaite réellement créer un service publique du ministère de la Justice. 10 Sous réserve que l’avant-projet de loi organique susmentionné soit adopté par le Parlement. 13 Synthèse des résultats pour un plan de plaidoyer Les violations des droits humains résultant du fait de ne pas disposer de documents d’enregistrement (acte de naissance) et d’identification* (CIN) . Absence de personnalité juridique donc déni du statut de citoyen . Impossibilité d’exercer ses droits civils et politiques, à savoir : . Non accès aux prêts bancaires . L’ouverture d’un compte en banque en vue de constituer une épargne est impossible . Les commerçants ne peuvent pas récupérer leurs marchandises à la douane . Les particuliers ne peuvent pas retirer les transferts de fonds envoyés par des parents résidant à l’étranger . Les enfants ne peuvent pas s’inscrire aux examens du CEP et du Bac . Impossibilité pour les enfants d’être baptisés/présentés au temple et pour les adultes de se marier civilement/religieusement sans acte de naissance . Impossibilité de quitter le territoire national * Possibilité pour un-e adulte sans acte de naissance d’obtenir la CIN en se présentant au BONI accompagné-e de deux personnes en possession de leur CIN qui se porteront garants de son identité. La CIN fait fonction de pièce d’identification et de carte électorale. Les conséquences du non respect du droit à l’enregistrement et à l’identification, en particulier pour les groupes de migrants/migrantes en République Dominicaine. . Absence de personnalité juridique donc déni du statut de citoyen . Impossibilité pour les enfants nés en RD d’obtenir la nationalité dominicaine tel que le prescrivent les lois dominicaines . Impossibilité pour les migrants [nés en Haïti] de régulariser leur situation de migrants vis-à-vis des autorités locales . Non accès des enfants et adultes aux services publics tels que les centres de soins publics . Impossibilité pour les enfants de s’inscrire dans une école. 14 Les structures et mécanismes en place pour ce qui est de l’enregistrement (Acte de naissance) . Déclaration de naissance à faire dans le BECI de la commune de naissance de l’enfant ou du domicile de la mère pendant le délai légal (2 ans et 1 mois après le jour de l’accouchement). Dans les sections communales , possibilité de faire une déclaration provisoire de naissance au CASEC, à charge pour ce dernier d’acheminer la déclaration au BECI de la commune. . En cas de dépassement du délai légal (pour toute personne âgée de plus de 25 mois), une procédure judiciaire est nécessaire au TPI . Un jugement de Déclaration tardive de naissance (si les parents du requérant sont vivants) ou de Tenant lieu d’acte de naissance (si les parents du requérant sont décédés) sera rendu. Le dispositif de ce jugement devra être remis par le requérant à l’OEC qui le transcrira dans ses registres et remettra au comparant son acte de naissance. Attention !!! 1. Il est toujours possible de demander une ou plusieurs copies intégrales de son acte de naissance (appelées expéditions subséquentes ) directement à l’OEC qui aura dressé l’acte de naissance, s’il est toujours en poste dans sa commune . Il faut donc de se rendre au BECI où la personne a été enregistrée et vérifier que l’OEC est toujours en poste. . Dans le cas où l’OEC qui a dressé l’acte de naissance ne serait plus en poste dans sa commune , il faut demander un extrait d’acte de naissance ( extrait d’archives ) directement aux Archives nationales, sans passer par un avocat ! N.B. : Ce n’est pas une obligation de présenter le certificat de baptême du requérant aux Archives nationales si le requérant dispose de toutes les informations relatives à la naissance en question (jour, mois, année, lieu de naissance ; noms, prénoms, adresses des parents et témoins). Toutefois, il est plus simple pour les employés des Archives nationales de retrouver le registre de naissance [où figure l’acte] avec le certificat de baptême en main car le numéro du registre y est inscrit. 2. Dans le cas où une erreur se serait glissée dans l’expédition remise au comparant par l’OEC , il faut retourner au plus vite avec ce document au BECI. Deux cas de figure peuvent se présenter : . Soit l’OEC est toujours en possession des deux registres de naissance [les actes doivent toujours être inscrits sur deux registres] : dans ce cas l’OEC corrige lui -même les erreurs* sur ses deux registres, paraphent les erreurs et délivrent une nouvelle expédition au comparant. . Soit l’OEC ne dispose plus que d’un seul registre [l’autre a été envoyé aux Archives nationales entre le 1 er janvier et le 10 février comme le veut la loi] : dans ce cas, une procédure judiciaire de rectification est nécessaire. Le dispositif du jugement sera remis, par le requérant, à l’OEC en possession du 1 er registre (sinon au greffe du TPI si l’OEC n ‘est plus en poste) et aux Archives nationales pour que les rectifications soient portées sur les deux registres. * il s’agit d’une pratique largement répandue. Selon la loi du 20 août 1974, une demande devrait être adressée par le comparant au Commissaire du Gouvernement qui autorisera ou non l’OEC à faire les modifications demandées. 15 Les structures et mécanismes en place pour ce qui est de l’identification* (CIN) . Les demandes de CIN se font dans les Bureaux communaux de l’ONI (BONI). Il est donc impératif de s’inscrire dans le BONI de son lieu de résidence car la CIN permet également de voter : le citoyen vote dans la commune où il a fait la demande de la CIN [il figure sur cette liste électorale] . Seuls les adultes peuvent demander une CIN car l’exercice du droit de vote n’est autorisé qu’à partir de la majorité civile (18 ans). . Les requérants qui ne disposent pas d’un acte de naissance peuvent quand même se faire enregistrer s’ils sont accompagnés de deux témoins munis de leur CIN . Ces témoins se portent garants de l’identité du requérant. En cas de fausse déclaration du comparant, ils peuvent être poursuivis pour faux témoignages. . La CIN doit être retirée dans le BONI où la demande a été faite, à la date fournie par le responsable du bureau. Elle est valable dix ans à compter de son émission. Attention !!!! . En cas de perte de la CIN, son propriétaire doit se rendre dans le BONI qui la lui a délivrée afin de signaler la perte et demander une nouvelle carte . Cette nouvelle carte lui sera facturée. . En cas d’erreur matérielle sur la CIN (orthographe, adresse, etc.), le propriétaire peut se rendre dans n’importe quel BONI pour en demander rectification. Il doit se munir des documents authentiques prouvant l’authenticité de ces dires (acte de naissance, NIF, etc.). . Les personnes ayant obtenu leur CIN sur de fausses déclarations (fausse identité) doivent passer par une procédure judiciaire pour annuler cette CIN et en obtenir une nouvelle conforme à leur identité. Ils sont passibles, ainsi que les deux témoins éventuels présentés, de poursuites pénales pour faux témoignages et usage de faux. . Rappelons qu’il est impossible de se déclarer sous deux identités distinctes dans la meure où le système informatique rejette la deuxième demande après comparaison des empreintes digitales entre elles. Seul le premier enregistrement est donc retenu par le système informatique [environ 3500 tentatives de fraudes ont été répertoriées en 2006 et rejetées par le système] . * La NIF n’est plus délivrée par la DGI sous sa forme digitalisée depuis juillet 2005. La DGI ne délivre désormais qu’un bordereau où figure le matricule fiscal. 16 Les perceptions des populations sur l’enregistrement et l’identification En zone métropolitaine : . Difficultés de repérer le Bureau de l’OEC (BECI) lorsqu’il est hébergé au sein d’une administration publique (UEH, DGI, TPI). Les populations les plus vulnérables sont alors des proies de choix pour les racketteurs qui jouent les facilitateurs au sein de ces structures car il n’existe pas de service d’accueil à l’entrée pour orienter le public (surtout à la DGI). En zones métropolitaine et semi-urbaine : . Coût excessif pratiqué par certains OEC pour les actes (surtout de décès et de divorce à PAP, pour les actes de naissance également en province). . Ignorance des procédures administratives les plus simples pour obtenir une copie de l’acte de naissance ou faire rectifier les erreurs matérielles : certains OEC se refusent à délivrer plus d’une copie de l’acte de naissance au requérant, en violation de la loi ; des avocats profitent de leur ignorance pour servir d’intermédiaire avec les Archives nationales, arguant une procédure judiciaire indispensable. . Coût excessif des procédures judiciaires pour la régularisation de sa situation vis-à-vis de l’Etat Civil (jusqu’à 2500 gourdes par personne) une fois le délai légal passé. . Forte conviction que l’acte de naissance « valide » doit avoir la forme de la 1 e expédition et être frappé du sceau du ministre du culte : défiance vis-à-vis des extraits d’archives. Pour d’autres, l’extrait d’archives sert seulement à prouver que l’enfant a été baptisé. . Ignorance que l’extrait d’archive, la copie et la 1 e expédition ont la même force probante. . Ignorance du délai légal pour la déclaration des naissances (2 ans et un mois après le jour de l’accouchement). . Ignorance de l’existence de l’acte de reconnaissance volontaire d’un enfant naturel. . Ignorance de la procédure de recherche en paternité naturelle (art. 311 du cc) pour obliger le père à reconnaître son enfant. Refus par conséquent de certaines mères de déclarer leur enfant naturel au BECI : certains OEC mentionneraient « de père inconnu » sur la déclaration mère. . Sentiment d’injustice pour les femmes en union libre dont le concubin est décédé avant la naissance de l’enfant : refus de certains OEC d’enregistrer la naissance de l’enfant sous le patronyme du père, même à la demande du frère aîné de ce dernier. 17 Les retombées, en terme de gouvernance politique, de la réalisation effective de la mission de l’ONI. A moyen et long terme, il sera possible : . D’harmoniser le Fichier national (Etat Civil) avec celui de l’ONI et de la DGI. . De connaître le pourcentage d’électeurs et de votants par commune ; le degré de représentativité des élus locaux et nationaux. . D’avoir des données démographiques et statistiques exactes pour établir des politiques générales (famille, santé, sécurité, etc.) telles que : nombre de couples mariés et/ou divorcé, densité de population par commune, taux d’accroissement naturel par région, taux de mortalité infantile, etc. . D’avoir des UCI dans toutes les communes, de préférence dans les mairies, qui accueilleront les registres qui se trouvent actuellement aux Archives nationales. Les particuliers n’auront plus besoin de se déplacer vers la capitale pour obtenir un e xtrait d’archives. 18 INTRODUCTION Dans le but de conduire une campagne de plaidoyer sur les volets enregistrement à l’Etat Civil et Identification à l’ONI, le GARR, avec l’appui de l’organisation canadienne Droits et Démocratie (Centre International des Droits de la Personne et du Développement Démocratique) a commandité cette étude qualitative en vue d’élaborer des propositions pertinentes à soumettre aux décideurs étatiques, afin de garantir le droit à l’enregistrement et à l’identification des populations haïtiennes. Les aspects structurels et sociologiques du disfonctionnement de l’Etat civil 11 étant intrinsèquement liés, il nous a semblé qu’une double approche s’imposait pour cette étude. Sous l’angle exclusivement juridique, il s’agissait d’aborder l’ensemble des lois censées organiser l’Etat civil et l’identification en Haïti. De cette manière, il nous était possible d’identifier les dispositions légales à l’origine même du disfonctionnement des deux systèmes analysés. C’est ainsi qu’il nous est apparu que le non fonctionnement des bureaux de l’Etat Civil (BECI) comme service public du ministère de la Justice trouvait en grande partie sa source dans la loi du 20 août 1974 sur l’Etat Civil. En effet, celle-ci ne prévoit aucun budget de fonctionnement des BECI, obligeant ainsi les OEC à établir des « officines privées ». Le problème risque d’ailleurs de se perpétuer avec les futures UCI que l’ONI souhaite mettre en place dans tout le pays puisque la même question du financement des UCI est occultée dans l’avant-projet de loi disponible actuellement. L’approche qualitative, quant à elle, va au-delà des simples récits des violations des droits humains et des difficultés rencontrées lors des démarches. Elle met en exergue les diverses stratégies développées par tous les acteurs et usagers du système de l’Etat Civil pour contourner les difficultés procédurales, voire certaines dispositions légales, en vue d’obtenir l’acte de naissance, document absolument indispensable qui marque l’ouverture des droits civils. C’est ainsi qu’il nous est apparu que les OEC, malgré l’esprit machiste des pratiques mises en place, ont su réinterpréter l’article 55 du Code civil afin de l’adapter à la réalité matrimoniale du pays où l’union consensuelle est la norme alors que le Code civil haïtien accorde encore la prééminence au mariage. Le rapport est divisé en deux parties inégales. La première, la plus développée, est consacrée au diagnostic du système d’enregistrement à l’Etat Civil. Afin de ne pas trop alourdir le texte, n ous avons choisi de réunir les informations techniques dans les six documents situés en annexes. Il s’agit principalement d’un Guide sur l’Etat Civil à l’usage des particuliers et de tableaux simples formalisant les démarches à entreprendre pour l’obtention des différents actes de l’Etat Civil. Les aspects structurels sont traités en premier, notamment les problèmes de gestion administrative et financière 11 Rappelons qu’entre 30 à 40 % des adultes détenteurs de la CIN ne possèdent pas d’actes de naissance, chiffres auxquels il faut ajouter tous les enfants qui se trouvent dans le même cas de figure et pour lesquels nous ne disposons d’aucuns chiffres. Communication orale de M. Felix Ortega, Directeur technique de l’OEA. 19 de ce « service public » et l’absence de formation et de contrôle des OEC et BECI. En second lieu sont abordés les aspects proprement sociologiques qui mettent l’accent sur les nombreuses croyances erronées des usagers et les pratiques qui en découlent. Ces croyances et pratiques sont, nous le verrons, à la source de la soi-disant « démission » des parents : les populations les plus vulnérables ne disposent en général ni des fonds et ni du niveau d’instruction indispensable qui les mettraient à l’abri des nombreux racketteurs qui officient dans les administrations publiques . Nous avons réservé en outre un chapitre particulier à la question de la recherche en paternité. Malgré le projet de loi du MCFDF sur la paternité, il faut signaler que des dispositions légales existent depuis 1944 sur la recherche en paternité, quand bien même elles seraient méconnues ou occultées. La recherche en maternité et le désaveu en maternité ont été également abordés puisque le Code civil leur accorde très peu de place malgré les pratiques frauduleuses d’enregistrement des enfants adultérins. La seconde partie, quelque peu réduite en raison de la suspension du processus d’enregistrement à l’ONI, brosse un tableau purement structurel de la situation transitoire aux Archives nationales. Nous avons en outre mis l’accent sur les points d’articulation des deux systèmes (Fichier nationale soit l’Etat Civil et ONI), qui à terme, sont censés fusionner. 1 MÉTHODOLOGIE 12 La recherche a été articulée autour deux volets complémentaires. D'une part, une analyse strictement juridique des processus d'enregistrement à l'état civil à travers l'étude du Code civil et autres lois et décrets afférents et d'autre part, une analyse qualitative, combinée à la méthode ethnographique, des savoirs, pratiques et parcours administratifs des particuliers pour l'enregistrement, tardif ou non, de tout acte d'état civil et pour l'obtention d'une pièce d'identification. Les personnes avec lesquelles nous avons travaillé sont essentiellement les populations généralement perçues comme vulnérables en raison de leur faible ou absence d'instruction scolaire, leurs maigres moyens économiques et leur éloignement/coupure géographique de la capitale ou de leurs familles. Notre recherche a par ailleurs été complétée par des interviews avec quelques professionnels du MJSP tels que les Officiers et Clercs d'état civil ; des cadres administratifs de la Direction Générale des Impôts (DGI), des agents de la PNH et Juges de paix ainsi qu'avec des Ministres du culte catholique et protestant, mambo et ougan ; des responsables de centres de soins ou hôpitaux, de pompes funèbres, de cimetières communaux ; des prestataires de services bancaires ou encore des directeurs d'institutions pour enfants en situation de vulnérabilité. 12 Toutes les entrevues ont été menées antérieurement à l'ouverture officielle, le 4 septembre 2007, des 42 bureaux de l'ONI destinés à recueillir les demandes de Carte Nationale d'Identification dans les communes les plus peuplées du pays. 20 Notre recherche s'est poursuivie et close avec les entrevues menées auprès des responsables de l'OEA, de l'Office National de l'Identification (ONI) et accessoirement des Archives Nationales afin de discuter le processus transitoire en place actuellement en vue d’un nouveau système d'identification des Haïtiens articulé à la modernisation du système de l'état civil aux Archives nationales et dans les bureaux d’état civil. Une entrevue a également eu lieu avec l’ex-Ambassadeur d’Haïti en poste en République Dominicaine, M. Guy Alexandre, afin de connaître les procédures d’enregistrement des naissances et d’identification des Haïtiens entre mars 2002 et août 2003 pour les ressortissants haïtiens établis, légalement ou non, en République Dominicaine. 1.1 Objectifs de l'étude Dans cette étude, nous avons cherché à : 1. Reconstruire avec les particuliers leurs parcours administratifs pour l'obtention d'un acte d'état civil ou une pièce d'identification tout en confrontant ces pratiques non seulement à leurs connaissances ou convictions sur ce sujet mais aussi aux réalités structurelles qu'impose le contexte social, économique et politique du pays. 2. Confronter les pratiques institutionnelles des professionnels de l'état civil et de la sécurité publique aux dispositions légales contenues principalement dans le code civil et le code de procédure civile tout en gardant à l'esprit les impératifs de sécurité publique en termes d'identification des individus. 3. Identifier les violations des droits humains en relevant notamment, dans les formulaires et les pratiques institutionnelles des services de l'état civil, toute forme de discrimination à l'encontre des personnes vulnérables et des femmes ainsi que les droits refusés aux enfants et adultes dépourvus de document légal d'identification. A l'aune de toutes ces données, nous proposerons, comme convenu dans les termes de références de cette étude, des propositions portant sur des mécanismes plus appropriés d'enregistrement à l'état civil eu égard aux difficultés que rencontrent les populations vulnérables avec une mise en exergue des points d'articulation souhaitables entre le système d'identification et celui de l'enregistrement à l'état civil. 1.2 Les caractéristiques de l'échantillon 13 Profil des personnes interviewées Conformément aux termes de référence, nous avons focalisé nos entrevues sur les populations les plus vulnérables vivant à Port-au-Prince et dans les zones semi-urbaines des communes de Léogane 13 Cf. Annexe 4, Caractéristiques de la population haïtienne interviewée . 21 (Darbonne, Cassagne dans le Département de l'Ouest) et de Lascahobas (Département du Centre). Par vulnérables, nous entendons les adultes qui, en raison de leur analphabétisme ou illettrisme auquel se surajoutent leurs maigres moyens financiers, rencontrent de sérieux handicaps durant les procédures administratives d'enregistrement à l'état civil qui font toutes appel à la raison graphique ou à des dépenses onéreuses ; les adultes, qui en raison de leur incarcération en prison ou de leur statut d'illégaux en République Dominicaine, ne bénéficient pas des mêmes droits ou opportunités que leurs compatriotes résidant en Haïti pour leur identification ; des jeunes écoliers, en institution ou non, accusant un grave retard scolaire pour qui l'enregistrement peut être problématique ; les adolescents-es et enfants des rues qui, en raison de leur situation, deviennent parents durant leur minorité. Sur Port-au-Prince: Globalement, nos interlocuteurs des deux sexes appartiennent aux milieux des commerçants de rues, artisans, ouvriers qualifiés ou non, personnel domestique et chômeurs. Parmi les femmes, il faut signaler en outre les détenues de la prison pour femmes de Pétion-ville et les filles placées en maison d’enfants. En zones semi-urbaines: Qu'il s'agisse des rapatriés/personnes de retour volontaire de la République Dominicaine ou des populations résidant depuis toujours en Haïti, nous avons surtout affaire à des artisans, commerçants, cultivateurs et chômeurs des deux sexes, adolescents et adultes confondus. Soulignons la présence de "matrones" hommes et femmes à Lascahobas qui occupent, pour la plupart, de doubles emplois. Situation matrimoniale Sur Port-au-Prince comme en province, force est de constater que le plaçage est la forme d'union la plus répandue. Les hommes et les femmes mariés sont par conséquent minoritaires dans notre échantillon. Une caractéristique des couples en plaçage est l'instabilité ou la fragilité de leur union quel que soit leur âge. Il n'est pas rare en effet de rencontrer des hommes et des femmes q