2011 Report on International Engagement in Fragile States: Republic of Haiti

RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES RÉPUBLIQUE D’haït I RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES RÉPUBLIQUE D’HAÏTI Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de l’OCDE ou des gouvernements de ses pays membres. MERCI DE CITER CET OUVRAGE COMME SUIT : OCDE (2011), Rapport 2011 sur l’engagement international dans les États fragiles : République d’Haïti , Éditions OCDE. Cet ouvrage a été réalisé avec l’appui de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) et du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Les vues exprimées ici ne peuvent en aucune manière être considérées comme reflétant l’opinion officielle du Gouvernement du Canada ou du PNUD. Crédit photo : Couverture © Dreamstime/shutter1970 Les corrigenda des publications de l’OCDE sont disponibles sur : www.oecd.org/editions/corrigenda © OCDE 2011 Vous êtes autorisés à copier, télécharger ou imprimer du contenu OCDE pour votre utilisation personnelle. Vous pouvez inclure des extraits des publications, des bases de données et produits multimédia de l’OCDE dans vos documents, présentations, blogs, sites Internet et matériel d’enseignement, sous réserve de faire mention de la source OCDE et du copyright. Les demandes pour usage public ou commercial ou de traduction devront être adressées à rights@oecd.org . Les demandes d’autorisation de photocopier une partie de ce contenu à des fins publiques ou commerciales peuvent être obtenues auprès du Copyright Clearance Center (CCC) info@copyright.com ou du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC) contact@cfcopies.com. RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 3 AVANT-PROPOS L’ A nné E 2011 DOIT ê TRE CELLE DE L ’ ACC é L é RATIO n DE LA V é RITA b LE RECO n STRUCTIO n DU p A y S . Les timides progrès accomplis au cours des quelques courtes années précédant le séisme, commencent tout juste à être reconnus à la lumière de la nouvelle dynamique de la reconstruction du pays. Cette reconnaissance n’est que la première étape vers un renforcement des acquis, et au-delà, vers un approfondissement et une amélioration durable du dialogue entre l’État haïtien et la communauté internationale. Le temps presse car les populations durement affectées par le désastre du 12 janvier 2010, et tous les haïtiennes et haïtiens qui souffrent, ont droit à une réponse tangible, en premier lieu du Gouvernement, avec l’appui de tous les acteurs concernés. Une telle réponse exige des ressources considérables, donc un dialogue et une communication soutenus entre les acteurs concernés ainsi qu’avec la population. Il faut également la stabilité et une gouvernance politique éclairée. Le chemin a été tracé comme en atteste l’adoption du Plan d’Action et de reconstruction. De plus, l’État haïtien a souligné à plusieurs reprises sa volonté sans faille de prendre la direction des opérations de relèvement et de reconstruction, par une coordination renforcée à tous les niveaux, par une meilleure communication avec la population, par une utilisation plus efficace des ressources humaines et financières disponibles pour notre pays. Le suivi de la Déclaration de Paris et des Principes d’Engagement dans les États fragiles analyse les progrès et les reculs dans la mise en œuvre des principes inscrits dans ces documents internationaux, et fait des propositions. Celles-ci ne sont pas forcément nouvelles, mais elles sont claires et nous interpellent tous. Pour réussir l’énorme défi que représente le relèvement du pays, il est essentiel que d’un commun accord, la communauté internationale et l’État haïtien se décident à véritablement adopter ces propositions, garantes d’un rétablissement durable du pays. Je souhaite donc que ce Chapitre devienne un document de référence pour tous les acteurs nationaux et internationaux concernés et qu’un vrai suivi soit fait, afin que les principes inscrits en lettres d’or dans la Déclaration de Paris et dans les Principes d’Engagement dans les États fragiles, deviennent réalité. Le chemin est encore long mais la tragédie du 12 janvier 2010 ne nous donne pas droit à l’échec si nous voulons mettre Haïti sur le chemin d’un développement durable, stable et équitable. Jean-Max BELLERIVE Ministre de la planification et de la coopération externe et Premier ministre, République d’Haïti 4 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 5 REMERCIEMENTS L E p R é SE n T Ch A p ITRE p A y S résume les résultats de l’Enquête de suivi des Principes d’engagement interna - tional dans les États fragiles 2011 et de l’Enquête de Suivi de la Déclaration de Paris 2011 en Haïti, menées avec le soutien de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Ce Chapitre a été rédigé par M. Joël BOUTROUE, sous la responsabilité de M. Yves-Robert JEAN, directeur général au ministère du Plan et de la Coopération externe, avec l’appui du Point de contact international, M. Philippe CHICHEREAU, conseiller en efficacité de l’aide au PNUD, et de M. Roberts WADDLE (Agence canadienne de développement international) et le soutien de Mme Lise RIOUX (Projet d’Appui Technique en Haïti). Il a été revu par un expert indépendant, M. Pierre DUQUESNE, Ambassadeur chargé des questions économiques de reconstruction et de développement et Chef de la mission inter-ministérielle pour la reconstruction d’Haïti, et par l’OCDE, sous la supervision de Mme Bathylle MISSIKA. Le processus de l’enquête a été initié et organisé par Mme Juana de CATHEU. L’OCDE a également fourni les données et l’annexe statistiques. Ce rapport, ini - tialement rédigé en français, a été édité par Mme. Isabelle É TIENNE (consultante) avec la collaboration de M. James E BERLEIN et M. Nezar T AMINE (OCDE). Le résumé exécutif de ce rapport, également disponible en anglais, a été traduit par Mme. Juliette L INDSAY (consultante). La charte graphique de ce chapitre a été conçue par M. James E BERLEIN (OCDE). Ce Chapitre est basé sur la consultation multi-acteurs qui s’est tenue le 12 avril 2011 à Port-au-Prince, facilitée par M. Clarens RENOIS, ainsi que sur la synthèse d’entretiens menés par M. Joël BOUTROUE. L’analyse des questionnaires remplis par les donneurs ainsi que les commentaires reçus sur la base de la première version du Chapitre ont aussi contribué au document final. Ce Chapitre représente donc l’analyse des principales parties prenantes en Haïti plutôt que l’analyse de l’auteur ou de l’OCDE. Le gouvernement d’Haïti et l’OCDE tiennent à remercier toutes les parties prenantes nationales et inter - nationales ayant contribué à l’enquête. Le présent rapport n’aurait pu être rédigé sans la direction et les contributions précieuses apportées par le gouvernement, la communauté internationale, la société civile et d’autres parties prenantes. Il est souhaitable que les points clés ainsi que les recommandations contenues dans ce rapport contribuent à renforcer l’engagement international et l’efficacité de l’aide en Haïti, ainsi qu’à promouvoir les dialogues existants ou les processus de partenariat en cours aux niveaux local et national au cours des prochains mois. L’Enquête 2011 de Suivi des principes d’engagement international dans les États fragiles mesure le progrès de la mise en œuvre des Principes États Fragiles dans le temps. L’Enquête 2011 de suivi de la Déclaration de Paris fait suite aux deux enquêtes conduites en 2006 et 2008 et sera essentielle pour déterminer si les objectifs cibles de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide pour 2010 ont été atteints. Les résultats des deux enquêtes seront présentés lors du Quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide qui se tiendra à Busan, en Corée du Sud, du 29 novembre au 1er dé - cembre 2011. n 6 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 7 TABLE DES MATIÈRES Sigles, acronymes et abréviations ................................................................................................ 9 Résumé exécutif ....................................................................................................................... 11 Introduction ............................................................................................................................. 19 pRI n CI p E 1 Prendre le contexte comme point de départ ............................................................................. 23 pRI n CI p E 2 Ne pas nuire ............................................................................................................................. 27 pRI n CI p E 3 Faire du renforcement de l’État l’objectif fondamental ............................................................ 31 pRI n CI p E 4 Accorder la priorité à la prévention ........................................................................................... 37 pRI n CI p E 5 Reconnaître qu’il existe des liens entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement .. 41 pRI n CI p E 6 Promouvoir la non-discrimination comme fondement de sociétés stables et sans exclus ........... 45 pRI n CI p E 7 S’aligner sur les priorités locales d’une manière différente selon le contexte ............................. 49 pRI n CI p E 8 S’accorder sur des mécanismes concrets de coordination de l’action des acteurs internationaux ... 53 pRI n CI p E 9 Agir vite … mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite .................. 57 pRI n CI p E 10 Éviter de créer des poches d’exclusion ....................................................................................... 61 Ann E x E A Les Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires ....... 65 Ann E x E b Tableau récapitulatif des indicateurs PEF ................................................................................. 69 Ann E x E C Tableaux récapitulatifs des indicateurs DP ............................................................................... 73 Ann E x E D Méthodologie de l’Enquête combinée sur le suivi des Principes États fragiles et de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide ............................................................................. 85 Ann E x E E Bibliographie ........................................................................................................................... 87 8 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 TABLE DES MATIÈRES TABLEAU x T A b LEAU 1 Tableau récapitulatif Principes des États fragiles ................................................................... 16 TA b LEAU 2 Tableau récapitulatif Déclaration de Paris ............................................................................. 17 T A b LEAU 3 Suivi de la Déclaration de Paris : Niveaux de référence et objectifs-cibles ............................. 21 TA b LEAU b.1 Indicateurs pour l’enquête 2011 PEF .................................................................................... 69 T A b LEAU C.1 Les estimations budgétaires du gouvernement sont-elles complètes et réalistes ? ................... 73 TA b LEAU C .2 Pourcentages de la coopération technique coordonnée avec des programmes nationaux ....... 74 TA b LEAU C .3 Pourcentages de l’aide allouée au secteur public passant par les systèmes nationaux ............. 75 TA b LEAU C .4 Unités parallèles de mise en œuvre des projets en dehors des structures existant dans le pays ... 76 TA b LEAU C .5 Rapport entre les versements programmés et les versements comptabilisés par l’administration ... 77 TA b LEAU C .6 Montant de l’aide bilatérale non-liée ..................................................................................... 78 TA b LEAU C .7 Montant des apports d’aide versés dans le cadre d’approches fondées sur des programmes ... 79 TA b LEAU C .8 Missions de partenaires au développement coordonnées ....................................................... 80 TA b LEAU C .9 Analyses coordonnées ........................................................................................................... 81 TA b LEAU C .10 Niveaux de référence et objectifs-cibles ................................................................................. 82 T A b LEAU C .11 Pays donateurs ayant participé à l’enquête ............................................................................. 83 FIGURES F IGURE 1 Carte de la République d’Haïti ............................................................................................. 18 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 9 SIGLES, ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS ACDI Agence canadienne de développement international AFD Agence française de développement AECID Agence espagnole de la coopération internationale pour le développement b ID Banque interaméricaine de développement b M Banque mondiale CARICOM Marché commun des Caraïbes CIR h Commission intérimaire pour la reconstruction d’Haïti D p C Direction de la protection civile du MICT DS n CR p Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté FMI Fonds monétaire international FR h Fonds pour la reconstruction d’Haïti G-12 Groupe des bailleurs de fonds comprenant l’Union européenne, la Banque mondiale, la BID, le FMI, les Nations Unies, le Canada, l’Espagne, les États-Unis et un représentant des pays ABC (Argentine, Brésil, Chili), la France, le Japon et la Norvège MAR n DR Ministère de l’Agriculture, des Ressources naturelles et du Développement rural MEF Ministère de l’Économie et des Finances MEF p Ministère de l’Éducation et de la Formation professionnelle MICT Ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales MI n USTA h Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti M p CE Ministère de la Planification et de la Coordination externe MT p TC Ministère des Travaux publics, Transports et Communications OEA Organisation des États américains O n G Organisation non gouvernementale 10 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 OSE Bureau de l’Envoyé spécial des Nations Unies p AM Programme alimentaire mondial p ARD h Plan d’action pour la reconstruction et le développement d’Haïti p D n A Évaluation des besoins après désastre ( Post-Disaster Needs Assessment ) pnh Police nationale d’Haïti pn UD Programme des Nations Unies pour le développement RSSG Représentant spécial du Secrétaire général UE p Unités d’études et de programmation UTE Unités techniques d’exécution USAID Agence des États-Unis pour le développement international SIGLES, ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 11 RÉSUMÉ EXÉCUTIF L E CO n TE x TE DE L ’Enq U ê TE DE SUIVI DE LA Dé CLARATIO n DE pARIS 2011 EST p ARTICULIER : les 12 mois qui ont suivi la tragédie du 12 janvier 2010 ont été presque entièrement consacrés à évaluer l’étendue du désastre, à planifier la reconstruction, à mettre sur pied de nouveaux mécanismes et à s’occuper des questions immédiates, c’est-à-dire des personnes déplacées, des victimes du choléra et des cyclones. Cette période a donc été marquée par une multiplication de nouvelles initiatives, certaines innovantes et qui pourraient faire école mais dont les effets restent à évaluer, et une arrivée massive de personnel international. Il n’est pas surprenant qu’en chemin beaucoup de l’expérience durement acquise au cours des dernières années se soit perdue, du moins momentanément. L’enquête se situe au moment où Haïti et ses partenaires dépassent le cadre de l’urgence et se placent résolument dans la programmation à plus long terme. L’année 2011 devrait donc être l’année de l’accélération du relèvement et de la reconstruction du pays. La plupart des analyses et recommandations du Chapitre pays 2009 restent valides, car le tremblement de terre a eu comme effet secondaire une mise entre parenthèses des initiatives prises entre 2004 et 2009, et dont certaines commençaient à prendre racine. Il y a donc eu peu de progrès, sinon parfois un recul, entre l’enquête 2009 et la présente. Des leçons importantes peuvent cependant être tirées car des chocs même de cette importance ne devraient pas entraîner l’oblitération des acquis de la coordination et des principes de l’efficacité de l’aide. L’accent a été mis sur certains aspects parfois politiques de l’engagement international, pour en souligner les contradictions et démontrer l’importance de ne pas systématiquement privilégier les approches techniques en faisant l’impasse sur l’économie politique, dans laquelle la communauté internationale est néanmoins ancrée. À cet égard, l’analyse met une emphase particulière sur les Principes 2 et 3, qui devraient être les pierres angulaires de l’engagement international en Haïti, comme cela a été confirmé par les personnes interrogées et durant la consultation nationale. Peu de progrès seront possibles si ces principes ne sont pas endogénéisés dans les approches de la communauté internationale avec ses partenaires haïtiens, afin de donner une réelle chance à l’État de renouer un pacte avec ses citoyens, de jouer pleinement le rôle qui lui échoit, et ainsi combler la fragilité structurelle du pays. Le moment est propice dans l’histoire du développement en Haïti : il y a en effet un intérêt et un engagement réels de la part de la communauté internationale, au moins au niveau politique, à « faire bouger les choses » et créer une nouvelle dynamique. Il reste à voir si cette volonté va se traduire dans les faits ou fondre au soleil de la réalité des financements internationaux et de la complexité du redressement d’un pays qui survit au rythme des évolutions de ses élites. P RINCIPALES CONCLUSIONS PEF n Principe 1 : Prendre le contexte comme point de départ La réponse internationale au tremblement de terre est un reflet des maigres avancées accomplies depuis 2005. L’arrivée massive d’acteurs non-étatiques et de nouveaux experts a eu pour effet immédiat un balayage de la dynamique qui avait été créée entre la communauté internationale et l’État avant le séisme. Cette dynamique, bien qu’imparfaite, en particulier à cause du manque d’alignement avec le DSNCRP, allait dans le sens d’une responsabilisation de l’État et surtout d’un dialogue plus cohérent entre les partenaires au développement ainsi qu’avec le gouvernement. Le raz-de-marée humanitaire, bien que nécessaire en partie au moins, a rendu extrêmement difficile tout effort de reconstruction prenant le contexte et son analyse comme points de départ. Par ailleurs, prendre le contexte comme point de départ ne signifie pas 12 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 réinventer la roue ni faire des analyses à répétition, sans dialogue avec le gouvernement. D’où un grand gaspillage de temps et de ressources, même si le secteur humanitaire a globalement rempli son rôle en évitant le pire. Le manque de mémoire institutionnelle des agences de développement censées être engagées sur le long terme est particulièrement alarmant, et explique en partie le gaspillage susmentionné. Les autorités nationales et locales, traumatisées et affaiblies par le séisme n’ont pu que timidement placer les efforts du moment dans le contexte plus large des initiatives en cours. De plus, marginalisées au lendemain du séisme, elles n’ont été soit pas écoutées, soit pas entendues. Le gouvernement est néanmoins parvenu à produire un plan d’action, le PARDH, qui a été bien accueilli. Le PARDH et les stratégies nationales sectorielles font figure de documents de référence, plus que cela n’a été le cas des documents stratégiques précédents. Malgré une augmentation substantielle des engagements financiers, ce soutien n’est tout de même pas à la hauteur des besoins. Les demandes d’un secteur tel que l’éducation, pour n’en citer qu’un, sont bien au-delà de ce que peut offrir l’aide internationale. De plus, le PARDH et les stratégies sectorielles développées en parallèle par certains ministères de tutelle ne semblent pas suffisamment influencer les choix de programmation des partenaires au développement et encore moins les modalités d’exécution. n Principe 2 : Ne pas nuire L’impact de la présence internationale en Haïti est considérable. Comme souligné pendant la consul - tation nationale, cette présence non seulement ne renforce pas les institutions nationales mais a des conséquences néfastes, telles que d’attirer les per - sonnes les plus qualifiées vers les agences internatio - nales qui offrent des niveaux de salaire rendant futi - le tout effort futur d’intégration de ces personnes au sein de l’administration centrale ou locale. La pré - sence internationale, tout en créant des emplois et en accélérant l’exécution des projets, a donc un effet pervers sur le moyen et le long terme. Même s’il n’y a pas de solution simple, il faudrait que la commu - nauté internationale prenne conscience de l’impact de sa présence, et qu’elle entame un dialogue avec le gouvernement visant à identifier des voies de sor - tie possibles (politique de rattrapage des salaires, moratoire sur le recrutement d’experts nationaux, etc.) d’un engrenage qui ne peut qu’appauvrir et af - faiblir encore davantage un État déjà sérieusement fragilisé. En plus de favoriser une meilleure prise de conscience, la communauté internationale se doit de donner les moyens à l’État de proposer de meilleurs traitements à ses fonctionnaires. Ne pas nuire a aus - si des ramifications dans les modalités d’exécution sélectionnées par les partenaires au développement qui privilégient les UTE, lesquels ne renforcent pas la capacité des ministères concernés ni les systèmes nationaux. Les activités de substitution au rôle de l’État doivent donc intégrer des stratégies de sortie et de transfert de responsabilités. Il en va de la sta - bilité même de l’État, et donc du pays. n Principe 3 : Faire du renforcement de l’État l’objectif fondamental La communauté internationale doit soutenir les fonctions régaliennes et centrales de l’État. L’aide doit servir à renforcer les attributions et les fonctions fondamentales de l’État, notamment pour ce qui concerne la fourniture de services de base, l’État de droit et l’augmentation des ressources fiscales. Elle doit également servir à accélérer les réformes urgentes du secteur public. Faute de cela, ce dernier ne pourra pas honorer le pacte qui le lie avec les citoyens et continuera d’être marginalisé car considéré comme impuissant, incompétent ou corrompu. Le rôle du secteur privé dans le renforcement de l’État est largement négligé alors qu’il joue un rôle primordial, ne serait-ce qu’en fournissant des revenus à l’État tels que prescrit par la loi. Même si tout le monde s’accorde sur l’urgence en Haïti de donner une plus grande place à l’État, le consensus semble demeurer au niveau des déclarations politiques, et ne s’est pas encore traduit par des changements conséquents dans la manière de fonctionner des partenaires au développement. La volonté récente du gouvernement d’imposer son leadership et ses priorités devrait pouvoir faire évoluer favorablement les choses. RÉSUMÉ E x ÉCUTIF RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 13 n Principe 4 : Accorder la priorité à la prévention Haïti est l’un des pays les plus vulnérables du monde. Des progrès ont été enregistrés dans les investissements visant à améliorer la situation catastrophique de l’environnement, à travers des programmes substantiels dans l’agriculture et les bassins versants. Beaucoup reste cependant à faire pour réduire la vulnérabilité des populations, notamment par des investissements plus conséquents dans les zones rurales qui ralentissent l’exode rural et ciblent en priorité les femmes et les jeunes. Les zones urbaines à risque, en particulier les nombreux bidonvilles de la capitale constamment menacés par les éboulements et les inondations, devront bénéficier d’une aide plus importante et qui couvre toutes les zones à haut risque. L’État haïtien devra montrer une volonté politique soutenue dans la durée, couplée à un fort accompagnement international, pour réduire l’impact des chocs qui continueront de se produire. Cette volonté politique s’est affirmée à plusieurs reprises. Elle doit, entre autres, se traduire par une meilleure coopération interministérielle. n Principe 5 : Reconnaître qu’il existe des liens entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement La communauté internationale a tendance à avoir une lecture technique de situations complexes, souvent éminemment politiques et culturelles. Elle se concentre essentiellement sur les manquements de l’exécutif et ne porte pas la même attention au législatif et au judiciaire. La sécurité est en grande partie dévolue à la MINUSTAH et se trouve relativement isolée du champ politique et des défis développementaux du pays. La communauté internationale n’encourage pas suffisamment, par des investissements ciblés, le dialogue entre les trois branches de l’État, ni le soutien aux partis politiques, soutien essentiel afin de stabiliser le Parlement dans une Constitution qui lui donne un rôle considérable. Elle n’encourage pas non plus le dialogue, qui devrait être continu, entre l’État et la société civile. n Principe 6 : Promouvoir la non-discrimination comme fondement de sociétés stables et sans exclus La situation et le rôle de la femme en Haïti ne semblent pas toujours bien compris par la communauté internationale, alors que des progrès sensibles sont nécessaires pour accroître sa participation à la vie politique. Peu de progrès ont été accomplis concernant certaines couches importantes de la population : handicapés, mineurs en situation d’esclavage domestique ( restavek ), enfants des rues, enfants vendus ou donnés à de prétendus orphelinats. Ces vulnérables parmi les vulnérables ne font pas l’objet d’une attention soutenue, mais de discussions sporadiques, que ce soit au niveau international ou des autorités. Le rôle de la jeunesse en Haïti est curieusement éludé, dans une société où plus de la moitié de la population a moins de 18 ans et plus des deux tiers moins de 30 ans. Des efforts considérables sont requis de la part de tous afin de renforcer les ministères concernés et augmenter l’engagement international (Nations Unies en particulier) visant une meilleure couverture des besoins de ces exclus, au-delà des activités sectorielles (éducation, santé) qui fournissent des débuts de réponse mais continuent de laisser sur la touche des centaines de milliers d’haïtiennes et d’haïtiens. n Principe 7 : S’aligner sur les priorités locales d’une manière différente selon le contexte Malgré un meilleur alignement sur les priorités et stratégies sectorielles gouvernementales, les modalités d’exécution des programmes financés par la communauté internationale ne sont pas l’objet d’un dialogue approfondi avec le gouvernement. Les systèmes nationaux ne sont pas systématiquement utilisés. Le soutien budgétaire est loin de répondre aux besoins et aux attentes de l’État et la présence massive d’UTE a un rôle pervers sur l’alignement sur les priorités gouvernementales et le renforcement des institutions nationales. RÉSUMÉ E x ÉCUTIF 14 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 n Principe 8 : S’accorder sur des mécanismes concrets de coordination de l’action des acteurs internationaux Les mécanismes de coordination qui existaient avant le séisme doivent être renforcés, en particulier les tables de concertation sectorielle, sous le leadership du gouvernement. Après des mois d’activités ad hoc, le G-12 s’est restructuré et avec lui un dialogue entre les partenaires au développement. Le G-12 doit renforcer son rôle stratégique et son dialogue avec l’État haïtien. La CIRH a bien fonctionné au niveau politique mais son rôle est plus questionnable au niveau de la coordination de la reconstruction, même si cette entité a probablement aidé à concentrer l’aide sur quelques secteurs clés. Son futur est incertain et il devrait en être décidé au plus tôt. n Principe 9 : Agir vite … mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite Il importe qu’agir vite ne se fasse pas aux dépens du long terme. De meilleures coordination et synergie sont possibles entre l’humanitaire, le relèvement et le développement. Il faut un véritable dialogue entre ces différentes composantes, en particulier sur le rôle de l’État, afin que le court terme serve aussi à préparer le long terme. La prévisibilité de l’engagement international ne doit pas se réduire à une vague idée des montants à engager dans les années à venir. Comme il a déjà été mentionné, les modalités d’exécution sont cruciales, dans l’esprit des Principes d’engagement dans les États fragiles. n Principe 10 : Éviter de créer des poches d’exclusion Le PARDH souligne la nécessité d’un développe - ment équitable du pays qui passe par une meilleure distribution des investissements internationaux sur tout le territoire, commençant par des pôles de développement clairement identifiés. Des progrès notables ont été accomplis par certains partenaires au développement qui ont concentré des ressources importantes sur ces pôles. Cet effort doit s’inscrire dans la durée et inspirer d’autres bailleurs de fonds afin que l’APD et les investissements internationaux ne se concentrent pas excessivement sur la capitale et la région métropolitaine. Malgré cela, des dépar - tements entiers sont pratiquement oubliés en dépit de leur extrême dénuement. Une meilleure réparti - tion des investissements est non seulement possible mais hautement souhaitable pour ne pas recréer une situation d’hypertrophie de la capitale, couplée à un engagement à combattre l’extrême pauvreté qui se trouve principalement en zone rurale. La probléma - tique des services déconcentrés de l’État reste en - tière et peu de progrès ont été accomplis dans un pays où la majorité des investissements et des activi - tés économiques et financières sont concentrés dans la zone métropolitaine. Quant à la décentralisation, elle n’a pas encore été abordée de façon approfon - die. P RINCIPALES CONCLUSIONS RELATIVES à LA D ÉCLARATION DE P ARIS (DP) n Appropriation Il y a consensus sur le besoin d’une appropriation nationale forte et soutenue. Le gouvernement haïtien lui-même a exprimé sa volonté de s’approprier le relèvement et le développement du pays. Cela a récemment été réitéré par le président sortant lors d’un discours aux Nations Unies et par le nouveau président. Le moment est donc propice pour changer une relation entre les niveaux international et national caractérisée pendant de nombreuses années par la méfiance réciproque et le financement presque exclusif d’acteurs non étatiques. La communauté internationale doit s’engager clairement en faveur d’un renforcement des institutions nationales, aux niveaux central et local, par une assistance technique - sur le long terme - au service de l’État, intégrée dans les structures de ce dernier et répondant à ses besoins et priorités. Il faut donc donner les moyens à l’État haïtien de s’approprier son futur, jusqu’au moment où il ne sera plus aussi dépendant des investissements internationaux qu’il ne l’est actuellement. En fin de compte, la vraie mesure de l’appropriation se trouve moins dans les accords de principe sur les grandes priorités – qui sont relativement facilement RÉSUMÉ E x ÉCUTIF RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 15 RÉSUMÉ E x ÉCUTIF acquis - que dans des modalités d’exécution des investissements internationaux qui donnent une plus large part à l’État et qui reçoivent son soutien total. n Alignement Il reste beaucoup à faire pour intégrer le gouvernement dans les processus de planification des partenaires au développement. L’alignement doit se faire sur les priorités nationales ainsi que selon des modalités d’exécution acceptables par l’État. De plus, la communauté internationale doit s’engager résolument dans un soutien budgétaire plus conséquent, afin d’aider l’État à accroître son rôle vis-à-vis de la population. En parallèle, l’État doit remplir ses obligations de transparence et de reddition de comptes, et satisfaire toutes autres conditions sur lesquelles tous les bailleurs concernés et le gouvernement se mettront d’accord. Un travail supplémentaire doit aussi être fait pour atteindre un alignement qui aille au-delà de la planification stratégique et concerne les programmes et projets eux-mêmes. Le problème de la priorisation par l’État lui-même, et donc d’une coordination entre les ministères et de l’alignement de ces ministères sur les grandes priorités, reste entier. La communauté internationale doit aider l’État dans ce sens et non jouer le rôle d’amplificateur du manque de cohérence et de constance qui prévaut. n Harmonisation Peu de progrès ont été faits dans l’harmonisation des procédures. De fait, la période post-tremblement de terre a vu une recrudescence des approches nationales et par « silo ». Les missions bilatérales se sont multipliées et peu de missions conjointes ont été organisées. Les analyses et états des lieux se sont chevauchés, et peu de travail en commun a été accompli, si ce n’est, au niveau technique, le travail relatif au soutien budgétaire. n Gestion axée sur les résultats Aucune avancée n’a été faite dans ce domaine. La gestion axée sur les résultats demeure une revendication du gouvernement qui ne trouve que très peu d’écho parmi les bailleurs de fonds. n Responsabilité mutuelle Peu d’efforts de reddition de comptes sont faits de part et d’autre. Les demandes de rapports d’activité faites par le gouvernement ne reçoivent qu’une réponse limitée de ses partenaires, alors que le gouvernement lui-même peine à partager ses actions et ses dépenses avec la communauté internationale ainsi qu’avec ses citoyens. 16 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 RÉSUMÉ E x ÉCUTIF T ABLEAU 1. T ABLEAU RÉCAPITULATIF PRINCIPES DES ÉTATS FRAGILES (2011) PRINCIPE RÉSULTATS PRIORITÉS Prendre le contexte comme point de départ p eu d’analyses communes susceptibles de faciliter la priorisation de l’aide internationale ont été faites. La communauté internationale semble en général s’être contentée de faire plus, mais pas forcément mieux. Dynamiser le dialogue entre bailleurs de fonds et avec le gouvernement sur les grands défis que doit relever h aïti, et favoriser les analyses et les évaluations conjointes. Ne pas nuire Il y a contradiction entre les objectifs de renforcement des institutions et la réalité de la présence internationale, qui favorise indirectement la fuite des cerveaux ainsi que la marginalisation des institutions. Mettre en place une politique salariale cohérente pour les fonctionnaires haïtiens et un soutien financier international qui incite au retour vers les administrations nationales. Faire du renforcement de l’état l’objectif fondamental Le rôle de l’ é tat ne fait pas l’objet d’un dialogue suffisant pour atteindre une unité de vues entre l’ é tat lui-même et les bailleurs de fonds. Relancer le dialogue entre les partenaires au développement et avec le gouvernement sur le renforcement de l’ é tat, clarifier la division du travail entre les partenaires au développement, et faire avancer la réforme du système judiciaire. Accorder la priorité à la prévention Les investissements pour réduire la vulnérabilité du pays et de sa population ne sont pas à la hauteur des défis. Donner la priorité aux programmes réduisant la vulnérabilité des populations, tels que l’aménagement des bassins versants et l’accès aux services de base. Reconnaître qu’il existe des liens entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement L’approche sécuritaire n’est pas adaptée à la réalité haïtienne. La communauté internationale doit favoriser un dialogue constructif entre les trois branches de l’ é tat. Encourager un dialogue entre l’ é tat, la société civile et le secteur privé sur le rôle et les fonctions de l’ é tat, et adopter une stratégie cohérente de soutien aux partis politiques et au p arlement. Promouvoir la non- discrimination comme fondement de sociétés stables et sans exclus Une part grandissante de la population se sent - ou est - exclue, que ce soit les jeunes, les mineurs exploités ou les handicapés. Ouvrir un débat national sur le rôle de la jeunesse dans la reconstruction du pays et définir un cadre législatif spécifique pour protéger les groupes vulnérables Encourager une meilleure représentation des femmes dans la vie politique. S’aligner sur les priorités locales d’une manière différente selon le contexte Les modalités de mise en œuvre sont insuffisamment discutées avec l’ é tat alors qu’elles jouent un rôle majeur dans la pérennité des programmes. Le soutien budgétaire reste bien en deçà des besoins du gouvernement. é tablir des objectifs mesurables pour une augmentation du soutien budgétaire, selon des conditions acceptables pour tous, et revoir le rôle et le futur des UTE. S’accorder sur des mécanismes concrets de coordination de l’action des acteurs internationaux Il faut relancer les mécanismes qui commençaient à montrer leur utilité avant le séisme, et qui assureraient une meilleure coordination des partenaires au développement sous le leadership de l’ é tat. Accélérer la mise en place des tables de concertation sectorielle, et clarifier le futur de la CIR h et du FR h . Agir vite … mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite Le problème de la pérennité et de la prévisibilité du soutien international reste entier. La transition de la phase d’urgence vers une phase de stabilisation et de développement ne s’est pas faite de façon progressive et planifiée. Garder de la flexibilité dans la programmation afin de pouvoir répondre aux multiples crises qui frappent h aïti et systématiser les accords sur une base pluriannuelle. Éviter de créer des poches d’exclusion La volonté affichée de déconcentrer les services de l’ é tat et de décentraliser le pays doit être soutenue par la communauté internationale, sans quoi les poches d’exclusion et les divisions entre zones rurales et urbaines risquent d’augmenter. Favoriser un débat national sur la décentralisation, constituer un cadre légal pour les collectivités territoriales, et soutenir les efforts de déconcentration des services de l’ é tat. Assurer une meilleure répartition des interventions. RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 17 TABLE AU 2. T ABLEAU RÉCAPITULATIF DÉCLARATION DE PARIS (2011) PRINCIPE RÉSULTATS PRIORITÉS Appropriation La volonté du gouvernement de s’approprier le relèvement du pays est de bon augure, mais les moyens à la disposition de l’ é tat ne sont pas à la hauteur des objectifs affichés et des défis que ce même é tat doit relever. Les activités de substitution doivent intégrer un trans - fert de responsabilités vers les institutions centrales/ locales. Alignement Un meilleur alignement avec le p ARD h semble se dessiner mais reste à confirmer. Il faut relancer et renforcer la coordination aux niveaux sectoriel et stratégique. Harmonisation La période post-tremblement de terre a vu une recrudescence des approches bilatérales. Le travail conjoint entre les bailleurs doit reprendre, no - tamment en renforçant la coordination au niveau du G-12. Gestion axée sur les résultats Aucune avancée depuis la dernière enquête. La structure de suivi du PARDH doit mieux intégrer cet aspect, et tirer les leçons des échecs des tentatives précédentes. Responsabilité mutuelle p eu d’efforts de reddition de comptes sont faits de part et d’autre. Le dialogue doit être rétabli à tous les niveaux entre les partenaires au développement et le gouvernement, ainsi qu’avec la société civile. RÉSUMÉ E x ÉCUTIF 18 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 Source : Adapté d’une carte des n ations Unies (Section de la Cartographie de l’O n U, Carte 3855, rév. 4, juin 2008) FIGURE 1 Carte de la République d’Haïti Grand-Gosier Banane Anse-ˆ-Pitres Belle- Anse Cayes- Jacmel Marigot LŽog‰ne Gressier Carrefour Kenscoff Ganthier Fond Parisien Fonds-Verrettes PŽtion-Ville Thomazeau Arcahaie Magasin Pointe-ˆ-Raquette Grande-Saline La Chapelle Saut-d'Eau Verrettes Dessalines Saint Michel de l'Attalaye Saint- Rapha‘l Petite-Rivière- de-l'Artibonite Mirebalais Savenette Baptiste Belladère Thomassique Thomonde Cerca-la-Source Cerca Carvajal Bahon Plaisance Terre-Neuve Gros-Morne Palmiste LimbŽ Port-Margot Acul du Nord Marmelade Grande Rivière du Nord Dondon Ennery Anse-Rouge Baie de Henne Bombardopolis Pilate Le Borgne St. Louis de Nord Anse-ˆ-Foleur Bassin-Bleu Jean-Rabel M™le St.-Nicolas Mont-OrganisŽ Pignon La Victoire Vallières Trou-du-Nord Milot Caracol Limonade Quartier Morin Plaine du Nord Sainte Suzanne Pha‘ton Perches Ferrier Ouanaminthe Ranquitte Ma•ssade Cornillon Lascahobas Duvalierville Croix des Bouquets Bainet C™tes-de-fer C™teaux Port-ˆ-Piment La Cahouane Chardonnières Tiburon Les Irois Moron JŽrŽmie Port-de-Paix Trou Bonbon Abricots Dame-Marie Les Anglais Anse d'Hainault Source Chaude Chambellan Baradères Petite Rivières de Nippes Petit-Go‰ve Grand-Go‰ve Vieux Bourg d'Aquin Aquin L'Asile Cavaillon Maniche Roseaux Pestel Corail Anse-ˆ-Veau Petit Trou de Nippes Torbeck Roch-ˆ-Bateau Port-Salut St.-Jean du Sud Chantal Camp-Perrin St. Louis du Sud Thiotte Jacmel Mirago‰ne Les Cayes Trouin La VallŽe de Jacmel Fort- LibertŽ Cap-Ha•tien Saint-Marc Gona•ves Hinche Jimani Dajab—n Monte Criste ƒ t a n g S a u m ‰ t r e Cap Raymond Pointe Ouest Pointe Fantasque Pointe de Montrouis Pointe de la Grande-Pierre Grande Pointe Cap-ˆ-Foux Cap Saint-Nicolas Pointe Jean-Rabel ëLE Ë VACHE ëLES CAYƒMITES PRESQU'ëLE DES BARADéRES ëLE DE LA GONåVE ëLE DE LA TORTUE Lac de PŽligre Baie de Mancenille Baie de la Tortue Baie de Grand-Pierre Baie de Jacmel Canal de Saint-Marc Canal de la Gon‰ve Canal de la Tortue Golfe de la Gon‰ve Baie de Henne O C ƒ A N A T L A N T I Q U E M E R D E S C A R A ì B E S O U E S T C E N T R E N O R D - E S T A R T I B O N I T E N O R D N O R D - O U E S T S U D - E S T S U D G R A N D E - A N S E N I P P E S R ƒ P U B L I Q U E D O M I N I C A I N E C U B A PORT- AU- PRINCE 74 o 20 o 20 o 19 o 19 o 18 o 18 o 73 o 72 o 74 o 73 o 72 o Map No. 3855 Rev. 4 UNITED NATIONS June 2008 Department of Field Support Cartographic Section H A ì T I HAìTI Ville, village Frontière internationale Frontière dŽpartementale Route principale Capitale nationale Chef-lieu dŽpartementale AŽroport Route secondaire 30 0 10 20 20 10 25 mi 40 km 0 5 15 Les frontières et les noms indiquŽs sur cette carte n’impliquent pas reconnaissance ou acceptation officielle par l’Organisation des Nations Unies. RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 19 INTRODUCTION hA ï TI EST LE p A y S LE p LUS p AUVRE DE L ’hé MIS phè RE nORD et figure parmi les pays les moins développés du monde. Son PIB est de quelque 1.840 USD par habitant par an, et le taux de croissance moyen est négligeable étant donné que le niveau du PIB de 1990 n’a été rattrapé qu’en 2005 et que la croissance était pratiquement nulle entre 2000 et 2005 1 . Cela dit, la période 2006-09 a été marquée par une reprise relative de la croissance et une inflation maitrisée 2 . Le fait que le PIB per capita, ajusté après inflation, soit la moitié de ce qu’il était vers la fin des années 80 illustre le glissement continu d’Haïti dans la pauvreté. Bien qu’il n’y ait pas de statistiques récentes, Haïti compte quelque 10 millions d’habitants et plus de la moitié de cette population (55 %) vit actuellement en dessous du seuil de pauvreté absolue de 1.25 dollar américain par jour, tandis que 76 % vit avec moins de 2 dollars. Le volume de l’APD a fluctué de manière significative au cours des 20 dernières années 3 et a peiné à retrouver, en 2006, son niveau per capita de 10 ans auparavant. Le montant de l’APD hors aide humanitaire s’est stabilisé autour de 600 millions USD entre 2006 et 2009. La période post-tremblement de terre a naturellement changé considérablement la donne avec plus de 1.7 milliard décaissés en 2010-11 hors aide humanitaire, ceci ne représentant cependant que 37 % du total promis en mars 2010 4 . L’APD représente en moyenne 60 % du budget de l’État et plus de 85 % de ses Programmes d’investissement public 5 . Les transferts de la diaspora ont dépassé 1.9 milliard USD en 2010 et représentent plus de 30 % du PIB 6 . Ces transferts sont principalement destinés à l’achat de produits de première nécessité. Il est estimé que quelque 40 % des ménages haïtiens dépendent à des degrés divers de ces transferts d’argent. Depuis l’enquête 2009 sur le suivi de la Déclaration de Paris, la catastrophe presque sans précédent du 12 janvier 2010 a causé la mort de quelque 300 000 haïtiennes et haïtiens, selon le gouvernement. Le tremblement de terre a pratiquement rayé de la carte la capitale du pays et ses environs, où 65 % de l’économie était concentrée. L’impact sur Haïti fut immense alors qu’elle commençait, après des décennies d’appauvrissement, à retrouver le chemin d’une timide croissance. En plus des coûts directs du séisme, se montant à 120 % du PIB 7 , l’impact sur chaque famille, sur les ressources humaines de toutes les institutions haïtiennes, sur les infrastructures elles-mêmes prendra de nombreuses années à s’atténuer. Le PDNA a 1 b anque mondiale (décembre 2006), Haiti at a glance , b anque mondiale, Washington DC. 2 M p CE (avril 2011), Rapport final sur la mise en oeuvre du premier Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduc - tion de la pauvreté , M p CE, p ort-au- p rince. 3 « n et official development assistance (ODA) to h aiti has fluctuated over the past 20 years. Since 2002, it has increased substan - tially, with very sharp rises in both development aid and peacekeeping expenditure. The peaks in aid to h aiti are mainly a result of humanitarian aid, in particular to help the country recover from tropical storms in 1994, several hurricanes in 2008 and food riots in April 2008. h umanitarian aid as a proportion of total ODA to h aiti has increased from 0.2% in 2002 to over 20% in 2008. », OCDE, « Aid to fragile states: Focus on h aiti, Official development assistance to h aiti, 2002-2008 », OCDE, p aris. 4 b ureau de l’Envoyé special des n ations Unies à h aïti (6 avril 2011), Communiqué de presse (en anglais), n ew y ork. 5 85 % pour l’exercice 2007-08, 86 % pour 2008-09 et 81 % pour 2009-10. M p CE (avril 2011). 6 Maldonado, R., b ajuk, n ., h ayem, M. (2011), Remittances to Latin America and the Caribbean in 2010: Stabilization after the Crisis , Multilateral Investment Fund, Inter-American b ank for Development, Washington D.C. 7 Fonds monétaire international (juillet 2010), p ress release 10/299, Washington DC. Voir également : Gouvernement de la Répu - blique d’ h aïti (mars 2010), Haiti Earthquake PDNA : Assessment of damage, losses, general and sectoral needs , p ort-au- p rince. Depuis l’enquête 2009 sur le suivi de la Déclaration de Paris, la catastrophe presque sans précédent du 12 janvier 2010 a causé la mort de quelque 300 000 haïtiennes et haïtiens, selon le gouvernement. Le tremblement de terre a pratiquement rayé de la carte la capitale du pays et ses environs, où 65 % de l’économie était concentrée. 20 RAPPORT 2011 SUR L’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES - RÉPUBLIQUE D’HAÏTI - © OCDE 2011 estimé à 11.5 milliards USD les coûts de reconstruction du pays 8 . Les efforts de reconstruction, défi pour toute administration en temps normal, ont débuté non seulement dans des conditions d’affaiblissement massif de l’État, mais aussi dans un environnement politique complexe de période électorale. Les élections présidentielles et législatives vont permett