Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications

RÉPUBLIQUE D’HAÏTI BANQUE MONDIALE RAPPORT N° 2 AVANT PROJETS DE DECLARATION DE POLITIQUE SECTORIELLE ET DE PLAN D’ACTION FINAL ETUDE FINANCEE PAR UN DON DU ROYAUME DES PAYS-BAS et réalisée par : Juin 2006 69817 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 2 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc INTRODUCTION Le présent rapport regroupe les deux avant- projets de politique sectorielle et de plan d’action élaborés par les consultants à la suite de la présentation et de la discussion du rapport n°1 en août 2005. Ce premier rapport présentait un état des lieux des télécommunications et une discussion des options stratégiques envisageables. Les propositions de politique sectorielle et de plan d’action qui suivent reprennent certaines des options identifiées dans le rapport 1, en proposant des choix qui, au stade actuel, ne représente que le point de vue proposé par les consultants et qui doivent faire l’objet d’un débat avant leur validation. Pour faciliter ce débat, nous avons intercalé dans les avant-projets qui suivent des commentaires qui sont destinés à rappeler les options possibles et leurs avantages/inconvénients. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 3 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc AVANT-PROJET DE DECLARATION DE POLITIQUE SECTORIELLE PREAMBULE Porté par l’évolution rapide des technologies et par la multiplication des services innovants, le secteur des télécommunications a connu au cours des dernières années des mutations de grande envergure qui ont conduit à la remise en cause des modèles économiques et institutionnels hérités du passé. Le marché des télécommunications, par nature interconnecté au plan mondial, est en outre particulièrement concerné par les effets de la libéralisation du commerce international des biens et services, communément appelée « mondialisation ». Cette évolution inéluctable génère des difficultés, notamment parce qu’elle met en cause la viabilité des structures historiques et les habitudes acquises. Mais elle attire aussi un volume considérable d’investissements privés vers le secteur. En ce sens, elle constitue une formidable opportunité pour rattraper le retard accumulé depuis des années par les pays en développement en matière d’accès aux services de télécommunications. L’irruption dans la vie quotidienne des nouvelles technologies, notamment la téléphonie cellulaire et l’Internet, est là pour prouver la capacité du secteur des télécommunication à contribuer au développement économique et social du pays. L’accès du plus grand nombre aux technologies de l’information et de la communication (TIC) est clairement devenu un des enjeux majeurs de toute politique de développement. L’évolution récente du secteur en Haïti comme dans d’autres pays montre toutefois que l’absence d’un cadre global cohérent au sein duquel pourront se réaliser les initiatives privées peut générer des comportements anarchiques et économiquement inefficients de la part des opérateurs. En particulier, il existe un risque que les investisseurs focalisent leurs efforts sur les segments de marché (zones géographiques ou clientèles spécifiques) offrant les plus forts niveaux de rentabilité, laissant de côté une large frange de la population du pays. Pour tirer le meilleur parti de l’opportunité offerte par les mutations du secteur, le Gouvernement se doit donc de définir une stratégie qui s’attachera à en maximiser les bénéfices pour la collectivité, dans le cadre d’une politique de développeme nt durable. Tel est l’objet de la présente déclaration de politique sectorielle, qui se propose de définir un cadre de référence à la fois pour les pouvoirs publics et pour l’ensemble des acteurs du secteur. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 4 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc SITUATION ACTUELLE DU SECTEUR Avec une densi té de l’ordre de 7 lignes téléphoniques pour 100 habitant (dont 2 lignes fixes et 5 lignes mobiles), Haïti présente un niveau de pénétration des télécommunications apparemment élevé par rapport à la plupart des pays de niveau de développement équivalent. I l convient toutefois d’observer que cette pénétration reste très inférieure à celle des pays voisins de la zone Caraïbes - Amérique Centrale 1 (entre 10 et 40 lignes par habitant). En outre, les réseaux sont concentrés sur quelques villes et les populations rurales, qui représentent plus de la moitié de la population du pays n’ont donc pratiquement pas accès aux services de télécommunications. Actuellement, plusieurs opérateurs exploitent des réseaux et des services de télécommunications en Haïti : - l’opérateur historique Teleco, dont l’actionnaire majoritaire est la Banque de la République d’Haïti, dessert les principales villes du pays et dispose d’un réseau de transmissions moderne bien que limité en capacité. Il exploite environ 150 000 lignes, dont environ 40 000 lignes avec un système de raccordement sans fil mis en place et exploité en partenariat avec un opérateur privé. Son réseau traditionnel de raccordement d’abonnés par câbles en cuivre est toutefois en grande partie vétuste et il a souffert d’impor tantes dégradations au cours des dernières années. La Teleco a énormément souffert des abus des pouvoirs politiques précédents, qui l’ont utilisée comme un instrument politique et financier occulte. Ses dirigeants actuels mènent une politique de redresseme nt qui a pour objectif, dans un premier temps, d’assainir sa situation financière et de remettre son personnel au travail. Parallèlement, l’entreprise doit faire face aux profondes mutations de son marché, notamment la baisse très sensible des produits du trafic international, le développement des offres concurrentes (opérateurs de téléphonie cellulaire et opérateurs illégaux de terminaison de trafic) et la très forte demande d’accès haut débit générée par le développement des NTIC. - deux opérateurs de téléphonie cellulaire, Comcel et Haïtel, implantés depuis 1999, desservent pour leur part environ 400 000 lignes, majoritairement mobiles. Ce secteur est encore en phase de croissance et le déploiement de ce service sur le territoire national se poursuit. Un t roisième opérateur, Digicel, vient de recevoir une licence pour l’ouverture d’un autre réseau, en technologie GSM. Son entrée sur le marché devrait accentuer significativement la concurrence, au profit de la clientèle. - d’autres opérateurs, notamment deux o pérateurs de réseaux nationaux de transmissions de données des fournisseurs d’accès à l’Internet et des opérateurs de réseaux de radiotéléphonie communautaires, disposent d’autorisations délivrées par le CONATEL. Toutefois, il existe un grand nombre d’acte urs intervenant en dehors de toute 1 Avec 6,6 lignes pour 100 habitants à la fin 2004, Haïti se situe au dernier rang de la zone, proche de Cuba (7,5) mais largement derrière le Honduras (15,7) et le Nicaragua (16,8) [Source : UIT] République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 5 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc réglementation, grâce notamment à des connexions directes par satellite à des réseaux étrangers (cas de nombreux cybercafés). L’offre de services relativement diversifiée des opérateurs de télécommunications ne s’adresse toutefois qu’aux habitants des principales villes du pays, en premier lieu la zone métropolitaine de Port-au-Prince. La plupart des infrastructures mises en place par la Teleco dans les zones rurales sont actuellement hors service à la suite d’actes de van dalisme. En outre, la planification des réseaux est réalisée sans concertation entre opérateurs et sans référence à une vision globale du réseau national. Cela conduit à une utilisation massive de systèmes de transmission par satellite, solution coûteuse et limitée en capacité au regard des besoins à moyen et long terme. Dans le segment de l’audiovisuel, le nombre d’acteurs est élevé, notamment dans la bande FM à Port-au-Prince. Toutefois, la couverture du pays est tout à fait inégale. La télévision publique, TNH, ne couvre toujours pas la totalité du pays. L’ensemble des acteurs du secteur s’accorde pour juger urgente la réforme du cadre légal et réglementaire régissant le secteur. En effet, la réglementation sectorielle, fondée sur le décret- loi du 12 octobre 1977 régissant les communications, est conçue pour un marché fortement réglementé, peu ouvert à la concurrence. Ce cadre réglementaire est inadapté au marché concurrentiel qui s’est mis en place au cours des dernières années. Il ne permet notamment pas de traiter les problèmes relatifs à l’interconnexion des réseaux et services, à la loyauté de la concurrence, à la protection des consommateurs, à la convergence des technologies, aux réseaux trans-frontaliers, etc. Le Gouvernement Haïtien avait lancé en 1998 une étude en vue de la réforme du cadre réglementaire du secteur. Des projets de loi et de textes réglementaires ont ainsi été préparés en 1999 avec l’appui de consultants internationaux, sans toutefois que le processus d’adoption soit engagé. L’organe chargé de l’application de la réglementation sectorielle, le CONATEL, ne dispose en outre ni des moyens humains, matériels et financiers, ni du statut et de la structure d’une véritable autorité de régulation de marché. Il est ainsi confronté à des problèmes graves (saturation du spectre radioélectrique dans certaines bandes et certaines zones géographiques, litiges relatifs à l’interconnexion, multiplication des demandes pour de nouvelles concessions ou autorisations, irruption des TIC sur le marché des communications etc.) sans disposer d’un cadre de référence et de ressources appropriés. OBJECTIFS DE LA POLITIQUE SECTORIELLE De manière générale, la politique sectorielle vise à faire entrer Haïti de plain pied dans la société mondiale de l’information . Le Gouvernement en attend un accroissement significatif de la contribution des technologies de l’information et de la communication (TIC) au développement économique et social du pays, bénéficiant aussi bien aux opérateurs économiques, aux services publics et aux ménages. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 6 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc Cet objectif général se traduira par les objectifs particuliers suivants : a) Améliorer l’accessibilité des services de télécommunications Le Gouvernement s’est fixé pour objectif de franchir avant 2010 le seuil de 1,4 millions de lignes (fixes et mobiles), soit une densité minimum de 15 lignes pour 100 habitants. L’accessibilité sera également améliorée grâce à une extension géographique des dessertes garantissant un accès aux services de télécommunications à moins de 3 km de chaque habi tation. Cette extension géographique sera favorisée par la mise en place d’une infrastructure terrestre de transmission (backbone) accessible à tous les opérateurs. Enfin, l’accessibilité sera garantie par une politique tarifaire visant à orienter les prix des services vers les niveaux les plus compétitifs. b) Garantir l’accès universel aux nouvelles technologies de l’information sur l’ensemble du territoire Un accès communautaire à l’Internet de débit suffisant (128 kbit/s au moins) devra être disponible dans chaque agglomération de 500 habitants ou plus, de manière à rendre les TIC accessibles à l’ensemble de la population. Commentaire La communauté mondiale a adopté huit objectifs du millenium (Millenium Development Goals - MDG) relatifs à la pauvreté, la famine, l’éducation, l’égalité des sexes , la mortalité infantile, la santé de la mère, AIDS, malaria, l’environnement et les partenariats. Le document de décembre 2003, “ICT and MDGs – A World Bank Group Perspective”, mentionne que les TIC sont un instrument pour achever ces objectifs. Les TIC peuvent notamment apporter les contributions suivantes :  Éliminer la pauvreté par l’entremise de la croissance économique, des marchés plus efficaces, de l’intégration sociale et de la participation politique.  Au niveau microéconomique, doter les agricult eurs et les entrepreneurs de moyens pour réduire les coûts, augmenter la couverture commerciale et améliorer la compétitivité.  Rapprocher les gens, en réduisant l’effet des distances et en fournissant de l’information par la voie de la radio, du téléphone et du couriel.  Assurer l’efficience et la transparence des gouvernements et des ONG’s qui servent les pauvres.  Améliorer l’éducation grâce à la diffusion des informations (voie, vidéo et données) sans limite de capacité.  Donner des moyens aux femmes pour surmonter l’inégalité des sexes et créer des nouvelles opportunités économiques.  Fournir les supports pour la diffusion des informations sur la santé et pour la prévention des maladies.  Faciliter l’intégration dans l’économie globale et notamment les parte nariats pour le développement des affaires, la création d’emploi, le transfert de connaissances etc. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 7 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc c) Assurer la couverture totale du territoire national par la télévision nationale Ce développement sera fondé sur l’utilisation des infrast ructures de télécommunications pour acheminer les signaux au meilleur coût vers les émetteurs. d) Promouvoir les investissements privés comme source principale du développement du secteur des télécommunications L’expérience nationale et internationale démontr e la possibilité de fonder le développement du secteur sur les apports d’investisseurs privés, ce qui permettra à l’État de mobiliser ses ressources en faveur d’autres secteurs d’intérêt général qui ne peuvent pas bénéficier de tels apports (éducation et santé par exemple). e) Créer un marché des télécommunications concurrentiel, cohérent et innovant Autant que possible, le marché des télécommunications sera organisé sous forme concurrentielle, grâce à l’octroi de licences à plusieurs opérateurs de réseaux et à la libéralisation progressive des services. Il n’y aura plus de régime d’exclusivité d’aucune sorte. Les licences existantes seront confirmées et adaptées au nouveau cadre sectoriel. L’implantation des technologies nouvelles susceptibles de contribuer au développement économique et social sera encouragé. f) Désengager progressivement l’État de l’exploitation de réseaux et services de télécommunications Il s’agira de donner à la TELECO, dans le cadre d’un partenariat avec un investisseur privé, les moyens de redevenir un opérateur de référence sur le marché des télécommunications. g) Améliorer la contribution des nouvelles technologies de l’information au développement économique et social du pays L’utilisation des TIC permettra, grâce à la mise en œuvre de l’acc ès universel, de réduire les effets de l’enclavement géographique et des disparités sociales. Dans ce but, le Gouvernement encouragera l’utilisation des TIC dans le cadre des projets de développement local et pour la mise en œuvre des services publics. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 8 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc Commentaire Les pays de la région Amérique Centrale se sont tous engagés dans des programmes de libéralisation et d’ouverture du marché. On trouvera ci - de ssous une rapide présentation des politiques mises en oeuvre par les plus pauvres et des résultats observables. Au cours des négociations du CAFTA, El Salvador, Guatemala, Honduras, et Nicaragua se sont engagés à assurer l’accès aux réseaux publics sur une base non - discriminatoire, à mettre en place une autorité de régulation indépendante et à assurer la neutralité technologique. En outre, ils ont approuvé le principe de l’établissement des charges d’interconnexion sur une base des coûts. Par ailleurs, on n otera que Mexique et les pays d’Amérique Centrale développeront l’Autoroute de l’Information Méso - américaine en fibre optique sur les lignes de HT électriques. COSTA RICA Costa Rica jouit une infrastructure moderne de télécommunications, avec un haut degré de pénétration de l’Internet. Le pays doit encore se libérer du contrôle du monopole de l’entreprise d’état ICE. Toutefois, les radiocommunications, les services de paging et la radiodiffusion sont déjà exploités par des entreprises privées. EL SALVADOR L a privatisation et l’ouverture du marché se sont achevées en 1998, avec la vente de l’opérateur public ANTEL, en deux parties (service fixe CTE et service mobile INTEL). Les désastres naturels (ouragan Mitch en 1998 et tremblement de terre de 2001) n’ont p as arrêté l’investissement et la forte croissance du nombre de lignes fixes et mobiles. En outre, les tarifs longue distance ont subi une chute significative. L’Internet est disponible dans les grandes villes mais est pratiquement absent des milieux ruraux , auxquels l’accès à l’ordinateur et aux télécentres est pratiquement inexistant. Le développement de e - commerce et de e - gov est encore rudimentaire. Le régulateur, SIGET est en place. GUATEMALA Le marché des télécommunications a été libéralisé en 1996. L’ infrastructure est moderne mais limitée aux centres urbains. La privatisation de l’opérateur public, en 1998, a abouti à la création de Telecomunicaciones de Guatemala (TELGUA). Le pays, ayant adopté un modèle de régulation du spectre très libérale, a béné ficié d’une forte augmentation du marché mobile, ce dernier représentant maintenant le double de celui du fixe. Le service rural, ainsi que le service de l’Internet, demeurent inadéquats, faisant face aux conditions de pauvreté, aux disparités linguistique s et aux faiblesses du système d’éducation. Le Régulateur est la SIT, au sein du Ministère des Communications HONDURAS Derrière Haïti, Nicaragua, et Paraguay, Honduras affiche le plus faible taux de pénétration du service fixe en Amérique Latine. En antici pation de la libéralisation complète du marché, prévue en décembre 2005, le gouvernement a promis de promouvoir la concurrence et a lancé le Programme Telefonía Para Todos. Le programme ouvre la porte aux opérateurs privés, en leur permettant de fournir de s services de téléphonie en partenariat avec HONDUTEL (l’opérateur public). En outre, il y a maintenant deux opérateurs privés du service mobile (Millicom et America Móvil). Le Régulateur du Secteur est la CONATEL. NICARAGUA Le Nicaragua a un des plus faib les taux de pénétration du service fixe, derrière seulement Haïti en Amérique Latine. Pour palier cette situation, le gouvernement a vendu le reliquat (49%) de sa participation dans l’entreprise ENITEL à América Móvil. Par la suite, celle - ci a augmenté sa participation en ENITEL à 99%. En octobre 2004, Bell South a vendu son unité TCN Bell South à Telefónica Móviles. La Empresa Nacional de Transmisión Eléctrica a construit un réseau en fibre optique sur ses lignes d’énergie, dans l’intention de fournir des services de transport pour l’Internet et pour d’autres opérateurs. Le Régulateur du Secteur est TELCOR. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 9 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc OUVERTURE À LA CONCURRENCE L’analyse de la situation du secteur met en évidence l’existence, dès aujourd’hui, d’un marché concurrentiel de fait, même si la réglementation réserve en principe à la TELECO une exclusivité sur les réseaux fixes de téléphonie. En effet, la vulgarisation des technologies de raccordement radio (fixe et mobile) et de transport de voix sur Internet (VoIP) rend obsolète cette segmentation traditionnelle des marchés de la voix et des transmissions de données. Sur le segment spéc ifique de la terminaison d’appels internationaux, qui génère une très forte proportion des revenus du secteur, la position traditionnelle de la TELECO est d’ores et déjà très fortement ébranlée par les réseaux mobiles qui regroupent près des trois quarts des clients et par les réseaux VSAT qui fournissent des accès directs aux plus gros utilisateurs. Commentaire (suite) Les principales orientations des plans d’action des pays cités ci - dessus sont les suivantes : COSTA RICA ○ Programmes pour améliorer l’infrastructure des télécommunications. ○ Promotion massive de la formation des ressources humaines actuelles et futures. Connaissance de l’anglais et des ordinateurs. ○ Programmes pour l’accès universel à l’Internet. ○ Modernisation de l’administration publique et institution de l’e - gov EL SALVADOR ○ Adaptation du cadre légal pour faciliter le e - commerce . ○ Ren forcement du cadre institutionnel et réglementaire des télécommunications. ○ Amélioration rapide de la stratégie pour le e - gov. GUATEMALA ○ Ouverture du domaine des TIC à la concurrence. ○ Développement d’un cadre légal relatif aux pratiques anti - compétitives en télécommunications. ○ Développement de normes pour le e - commerce. HONDURAS ○ Amélioration du réseau de communications reliant les agences et les ministères entre eux et avec le secteur privé. ○ Établissement de bases de donnés pour les activités d’achat du gouv ernement et de websites pour l’accès aux informations de la part des agents intéressés. NICARAGUA ○ Modernisation des équipements de traitement et des bases de données pour les douanes et la Banque Centrale. ○ Formation à l’emploi des logiciels, des ordinateur s et de l’Internet. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 10 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc Les utilisateurs sont les premiers à tirer profit de ce contexte concurrentiel, qui leur permet de bénéficier de l’émulation qu’il crée entre les opérateurs. T outefois, le marché des télécommunications est imparfait et la concurrence doit être encadrée afin d’éviter un développement anarchique des réseaux qui ne tiendrait pas compte des objectifs d’optimisation des services et des prix et de mise en œuvre de l’a ccès universel. Cet encadrement sera réalisée par adaptation des règles d’exploitation des réseaux et des cahiers des charges des opérateurs en vue de : - Définir des obligations de desserte permettant de couvrir une proportion significative de la population du pays sans remise en cause de la rentabilité de chaque opérateur ; - Favoriser la mise en place d’un réseau national de transmission (backbone) et d’accès internationaux par câbles sous- marin, permettant d’optimiser les investissements d’infrastructure et de faire baisser les coûts des communications longue distance, élément indispensable de la stratégie de développement de l’accès universel aux TIC ; - Organiser la répartition entre les opérateurs et entre les différents types de services des ressources com munes (notamment les fréquences radioélectriques), afin d’optimiser le bénéfice pour la communauté ; - Collecter auprès des opérateurs du secteur les ressources nécessaires au développement des réseaux et services dans les zones jugées non rentables par les opérateurs ; - Permettre un contrôle régulier de l’effectivité de la concurrence par l’autorité de régulation sectorielle. Le régime réglementaire encadrant ce cadre concurrentiel permettra d’assurer la réalisation des objectifs de la politique sectorielle essentiellement grâce à des investissements du secteur privé. DÉSENGAGEMENT DE L’ÉTAT Les investisseurs privés seront appelés à assurer le développement des réseaux et des services dans le cadre de la politique sectorielle définie par le présent document. Ceci implique que l’État adopte une position la plus neutre possible vis -à-vis des opérateurs, y compris l’opérateur historique. En outre, le redressement durable de la TELECO passe par la réalisation d’investissements importants, indispensables pour ass urer la modernisation de son réseau et de son offre de services, qui ne pourront être financés par les ressources propres de l’entreprise. Ni l’État ni la BRH, actionnaire direct de la TELECO, ne seront en mesure de prendre en charge ces investissements. Le recours à un partenaire privé est donc inéluctable. A cet effet, l’État définira avec l’aide de consultants spécialisés, une stratégie de désengagement répondant aux objectifs suivants : République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 11 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc - Assurer la pérennité de l’entreprise et définir un plan d’affaires adapté à la nouvelle structure de marché, afin de garantir son maintien en tant qu’acteur majeur du secteur des télécommunications ; - Adapter sa gestion et ses modes de fonctionnement aux exigences d’un marché concurrentiel orienté vers la satisfaction des clients ; - Permettre la mobilisation des ressources financières (fonds propres et emprunts) nécessaires à la mise en œuvre du plan d’affaires, y compris les investissements d’infrastructure nécessaires à la modernisation du réseau haïtien ; Commentaire La stratégie de désengagement de l’Etat peut être, dans une certaine mesure, en conflit avec la politique d’ouverture du marché à la concurrence si elle favorise l’éclosion d’un opérateur puissant en position de domination sur le marché. Le risque est de créer un monopole (ou quasi - monopole) privé qui remplace le monopole public. Les privatisations réalisées dans plusieurs pays sud - américains ont abouti à une telle domination de l’opérateur historique privatisé et par conséquent à une forte limitation de la concurrence. Les principales causes de ce résultat sont :  le choix fait par les gouvernements de privilégier le montant de la vente par rapport au bénéfice économique à long terme. Pour obtenir un prix élevé, les autorités ont été obligé de donner aux investisseurs des garanties (cf. ci - dessous) qui se sont avérées pénalisantes (inversement, un prix de vente trop faible aurait été jugé politiquement inacceptable) ;  l’octroi pendant une durée relativement longue (5 ans au moins) d’une exclusivité temporaire qui a permis à l’opérateur historique d’acquérir une avance importante sur ses concurrents ;  l’insuffisance de la régulation tarifaire, qui n’a pas permis de réduire les marges excessives de l’opérateur privatisé sur ses activi tés exclusives. Inversement, le maintien dans le secteur étatique d’entreprises livrées à la concurrence peut s’avérer extrêmement dangereux pour ces entreprises, si l’État actionnaire ne peut pas apporter les capacités financières nécessaires pour réalise r les investissements indispensables. Il existe quelques exemples en Afrique d’entreprises publiques de télécommunications qui n’ont plus de marché (Congo Brazzaville et Congo Kinshasa) ou qui sont en situation financière très précaire (Cameroun, Mali) en raison de leur incapacité à s’adapter à la concurrence. L’option que devra choisir le Gouvernement Haïtien devra tenir compte du fait que la Teleco n’est plus du tout en position de monopole. En outre, elle est aujourd’hui absente du segment de marché le p lus porteur, à savoir la téléphonie mobile. De ce fait, le risque d’aboutir à un monopole privé paraît faible, sous réserve, toutefois, d’une régulation adaptée de l’accès aux infrastructures clé (câble sous - marin, « backbone » de transmission nationale et c.). Commentaire On devra tenir compte, pour la finalisation de cette stratégie, de l’avancement des négociations auxquelles participe la Teleco en vue de l’atterrissement d’un câble sous - marin qui multipliera les capacités de communication entre Haïti et l’extérieur et modifiera considérablement l’économie du secteur. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 12 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc - Définir les modalités d’un partenariat public - privé pour la mise en œuvre de cette stratégie. Cette stratégie sera mise en œuvre notamment par sélection du partenaire privé dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres, qui permettra de sélectionner l’offre technique et financière la plus favorable pour l’entreprise. Il est fondamentale de tenir compte de l’état avancé des démarches pour établir le service de câble sous-marin. La Téléco soutenait tout à fait récemment, des conversations avec deux consortiums aux Caraïbe pour arriver à négocier le service, soit payez dès le début, soit payez plus tard avec les revenus du câble. Évidemment, il ne fait pas de bon sens de formuler une politique pour les télécommunications et pour le destin de la Téléco quand en même temps le pays travaille intensément à faire que la Téléco rentre dans des nouveaux engagements sans même permettre d’établir l’audit financier requis par le projet. ORGANISATION ET RÉGULATION DU SECTEUR Les investisseurs privés sont particulièrement sensibl es à l’existence d’un cadre réglementaire clair et à la garantie qu’il sera effectivement appliqué. Haïti, en conformité avec les meilleures pratiques internationales, mettra en place une structure indépendante de régulation du marché, qui aura pour rôle d ’apporter cette garantie. Ce régulateur indépendant sera créé par adaptation des statuts et des moyens du CONATEL. Il sera le principal interlocuteur des opérateurs en ce qui concerne le respect de la réglementation, des licences et/ou des autorisations, la gestion des ressources rares (fréquences, numérotation), le respect des règles de concurrence, l’interconnexion et le règlement des litiges. Le Ministère en charge du secteur (le MTPTC) sera pour sa part responsable, en particulier, de l’élaboration des politiques sectorielles, de la réglementation et de la supervision générale du secteur. En pratique, les deux institutions seront amenées à collaborer pour l’élaboration des plans stratégiques, pour l’attribution des licences et pour le suivi des activité s des opérateurs. Commentaire Il sera utile de souligner l’intérêt de ne pas limiter l’expression des stratégies sectorielles à des principes généraux. L’élaboration de stratégies fondées sur des évaluations quantifiées et prenant en compte le contexte technologique et les réalités du terrain est particulièrement importante en vue de satisfaire les besoins d’équipement et de désenclavement du pays. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 13 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc Le tableau ci-dessous présente une répartition indicative des responsabilités entre le Ministère et le régulateur, qui sera validée lors de l’adoption de la nouvelle réglementation sectorielle. Domaine de responsabilité Ministère Régulat eur Politique sectorielle (ensemble des domaines ci - dessous) X Régulation technique et économique (de manière générale) X Régulation de la concurrence X Régulation de l’interconnexion X Gestion et régulation des ressources rares X Plan national d’attribution des fréquences Assignation des fréquences, supervision et contrôle Plan de numérotation, assignation et contrôle Définition du réseau cible Partage d’infrastructures X (1) X X X X Attribution des licences, supervision et contrôle X (2) X (2) Résolution des litiges entre opérateurs ou entre clients et opérateurs X Plan de mise en oeuvre de l’accès universel Gestion du Fonds d’accès universel X (3) X (3) X Régulation tarifaire X Contrôle des opérateurs et enquêtes X Imposition de sa nctions administratives, compensations, indemnités, etc. X (4) Normalisation et agrément des équipements X Coopération avec d’autres régulateurs X Relations internationales (y compris au sein de l’UIT et des unions régionales) X (5) Notes : (1) En coordination avec les autres administrations. (2) Le Ministère attribuera les licences sur avis conforme du régulateur. Dans le cas d’un nombre de licences limité, le régulateur organisera une mise en concurrence des opérateurs intéressés et soumettra les propositions d’attribution au Ministre. (3) Les deux institutions collaboreront à l’élaboration du Plan. Celui -ci sera approuvé par le Ministre. Le régulateur sera chargé de sa mise en œuvre, conformément aux procédures définies par la réglementation. (4) Les sanctions pénales définies par la législation seront prononcées par les tribunaux. Les retraits de licences seront prononcés par le Ministre sur proposition conforme du régulateur. (5) Le Ministère se fera assister par le régulateur pour les questions techniques relevant de la responsabilité de celui-ci. Dans ce cadre, le régulateur participera aux groupes de travail de l’UIT. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 14 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc La mission du CONATEL sera de faire appliquer la réglementation sectorielle, y compris les dispositions contenues dans les licences des opérateurs, de manière objective et impartiale. A cet effet, son organe délibérant, le Conseil, sera constitué de membres choisis pour leur compétence professionnelle, leur intégrité et leur indépendance vis-à-vis des entreprises du secteur. Les membres du Conseil seront nommés pour un mandat de [cinq] ans et seront inamovibles sauf dans un nombre très restreint de cas (incapacité physique ou mentale, condamnation criminelle, prise directe ou indirecte d’intérêt dans une entreprise du secteur régulé). Le CONATEL percevra des opérateurs du secteur et des utilisateurs de fréquences radioélectriques des redevances fixées par la réglementation sectorielle, qui garantiront son indépendance financière, notamment en lui permettant de recruter les personnels compétents et d’acquérir les équipements et matériels nécessaires à l’exercice de ses missions. Il sera habilité à requérir des opérateurs les informations nécessaires à l’exercice de ses missions et à effectuer des contrôles. Le CONATEL mettra en oeuvre des procédures de régulation transparentes, qui permettront aux parties intéressées de faire valoir leur point de vue, le cas échéant dans le cadre d’un débat contradictoire. Il rendra ses décisions publiques et il en exposera les motifs détaillés. Il publiera un rapport annuel qui rendra compte de ses activités et présentera un panorama du secteur des télécommunications. Les décisions du CONATEL pourront être contestées auprès de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif. RÉGIME RÉGLEMENTAIRE DES OPÉRATEURS Le nouveau cadre réglementaire simplifiera les différents régimes applicables aux opérateurs de réseaux et services de télécommunications, en définissant régimes de référence : - Un régime de licence pour les réseaux ou services qui, en raison de leur effet structurant pour le marché et/ou du fait de l’utilisation de ressources rares, doivent être soumis à des obligations particulières. 2 - Un régime de liberté pour les autres types de réseaux et services, dans le respect de la réglementation générale du secteur. Pour faciliter la supervision du secteur et les contrôles de conformité à la réglementation, certains de ces réseaux et services pourront être assujettis à une obligation de déclaration auprès du CONATEL. 2 Le régime de licence permet de limiter le nombre d’opérateurs sur un service donné. Particulièrement aux stages initiaux du processus de libéralisation, le régulateur peut trouver des raisons valides et parfois pratiquement nécessaires pour imposer de telles limitations. En outre, le régime de licence peut être approprié pour les opérateurs assujettis à des obligations de service universel, de manière à préciser ces obligations et les contreparties éventuelles. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 15 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc Les licences seront attribuées par le Ministre en charge du secteur, sur proposition conforme du CONATEL. Celui-ci instruira les dossiers de demande de licence. Dans les cas où le nombre de licences délivrées pour un réseau ou un service donné devrait être limité, l’attribution sera réalisée dans le cadre d’un processus de mise en concurrence des opérateurs intéressés, qui sera conduit par le CONATEL. Les licences seront assorties de cahiers des charges qui auront pour objet de préciser les droits et obligations des opérateurs, notamment vis-à-vis des utilisateurs (traitement équitable, qualité de service, tarifs…), en matière d’utilisation des ressources rares et au regard de la mise en œuvre des objectifs de développement sectoriel (déploiement des réseaux et des services, int erconnexion, partage d’infrastructures, contribution à la mise en œuvre du « backbone » et à la pénétration des services etc.). Outre les redevances pour le financement de la fonction de régulation et l’utilisation des fréquences radioélectriques, les opérateurs seront appelés à apporter une contribution financière au Fonds d’accès universel qui sera mis en place pour financer la mise en œuvre du programme d’accès universel aux nouvelles technologies de l’information. Le CONATEL sera chargé de veiller au respect par les opérateurs des obligations réglementaires et prévues par leurs licences. Le cas échéant, il pourra, après mise en demeure non suivie d’effet, prononcer les sanctions prévues par la réglementation. La situation des opérateurs disposant actu ellement de concessions ou d’autre types d’autorisation sera mise en conformité avec la nouvelle réglementation du secteur. Cette mise en conformité sera effectuée à l’issue d’une large concertation entre le Ministère en charge du secteur, le CONATEL et les opérateurs concernés, de manière à garantir à chacun un traitement équitable. Commentaire L’efficacité des réformes régleme ntaires dans de nombreux pays en développement a été souvent limitée par l’incapacité des autorités et des régulateurs à projeter convenablement l’évolution du secteur. Ceci est dû en partie à la limitation des compétences disponibles, mais surtout au cara ctère extrêmement dynamique du secteur des télécommunications où les prévisions au delà de 5 ans ne sont pas fiables. Or les licences ou autorisations sont généralement octroyées pour des durées longues (10 à 20 ans). Il en résulte une certaine inefficacit é du marché car les erreurs de prévision peuvent se traduire par la constitution de rentes de situation pour certains opérateurs (par exemple lorsqu’un price - cap pluriannuel trop favorable a été adopté) ou au contraire, plus rarement, par des charges insup portables (par exemple lorsque le déploiement d’un service concurrent n’a pas été anticipé). Or la plupart des licences prévoient, principalement pour attirer les investisseurs, des garanties de stabilité qui rendent les ajustements difficiles sinon imposs ibles. En outre, peu d’obligations de développement s’appliquent au delà des 5 premières années, ce qui permet aux opérateurs de bénéficier de rentes de situation pour autant que la concurrence ne soit pas trop vive. Il sera donc nécessaire d’élaborer un c ompromis entre un modèle idéal (les obligations des opérateurs évoluent tous les 3 ou 4 ans sous l’égide d’un régulateur parfait) mais peu crédible pour des investisseurs et le système actuel, qui risque de limiter les obligations des opérateurs bien en de çà de leurs capacités. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 16 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc POLITIQUE EN MATIÈRE DE CONCURRENCE ET D’INTERCONNEXION La nouvelle législation et ses textes réglementaires d’application auront pour objet de créer un cadre de concurrence loyale au sein duquel les acteurs (opérateurs et utilisateurs) bénéficieront d’un régulation objective, transparente et non discriminatoire. Le CONATEL sera chargé en particulier de : - Identifier les opérateurs en position dominante ou les opérateurs « puissants » (c’est à dire dominants sur un segment donné du marché). - Caractériser et classifier les comportements anti-concurrentiels et informer les acteurs du marché de ses conclusions. - Prendre si nécessaire les mesures préventives ou correctives prévues par la réglementation en vue d’éviter ou de corriger les abus de position dominante et les comportements anti - concurrentiels : encadrement des tarifs de détail et/ou d’interconnexion des opérateurs en position dominante sur un segment de marché 3 , supervision des modalités d’interconnexion et de partage d’infrastructures, pénalités financières ou autres… L’interconnexion des différents réseaux et services, sous forme directe ou indirecte, sera obligatoire, de manière à permettre l’échange de trafic entre les c lients des différents opérateurs. En outre, le droit à l’interconnexion avec les réseaux des opérateurs dominants ou puissants et, dans la mesure du possible, à l’accès à leurs infrastructures sera garanti aux nouveaux opérateurs, à des conditions leur permettant de proposer des offres compétitives. Les opérateurs mettront en œuvre l’interconnexion dans le cadre de conventions librement négociées, qui seront soumises à l’approbation du CONATEL en vue de garantir le respect de la réglementation applicable. E n cas d’incapacité des opérateurs à conclure une convention d’interconnexion, le CONATEL fixera les termes de l’interconnexion, dans la mesure du possible à l’issue d’une procédure d’arbitrage. Le CONATEL sera chargé de superviser et de contrôler les offre s d’interconnexion et de partage d’infrastructures des opérateurs dominants ou puissants, afin de veiller à l’application des principes de transparence, de non- discrimination et d’orientation vers les coûts. A cet effet : - Le CONATEL déterminera les méthod es applicables pour l’évaluation des coûts d’interconnexion et de location de capacité, de manière à garantir l’application de ces principes. 3 Il s’agit d’une situation classique, en particulier en matière de contrôle des infrastructures de transmission et des accès aux clients, qui nécessite une intervention diligente du régulateur. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 17 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc - Les opérateurs dominants ou puissants seront tenus de publier chaque année, après approbation par le CONATEL, un « catalogue » présentant leur offre technique et tarifaire d’interconnexion et de location de capacité. POLITIQUE D’ACCÈS UNIVERSEL La mise en œuvre de l’objectif d’accès universel défini au chapitre 2 ci -dessus sera réalisée par mise en œuvre d’incitat ions visant à : - Créer un réseau national support (« backbone ») sur lequel viendront se greffer les réseaux d’accès urbains et ruraux. Ce réseau sera constitué par l’ensemble des liaisons de transmission nationale développées par les opérateurs majeurs. Il permettra de réduire considérablement les coûts de transmission vers les zones locales en offrant une alternative bien meilleur marché que les liaisons par satellite. De même, les opérateurs seront encouragés à participer aux projets de connexion directe d’Haïti à un câble sous - marin international, ce qui permettra au pays de disposer des capacités bon marché nécessaires pour acheminer le trafic généré par l’accès universel 4 . La définition du réseau cible fera l’objet d’une étude spécifique qui sera confié e à des consultants spécialisées. Cette étude déterminera les conditions de faisabilité économique 4 A ajuster en foncti on de l’avancement des projets de participation d’Haïti à un consortium de câble sous -marin régional. Commentaire Dans un marché imparfait où certains opérateurs détiennent des infrastructures clés (liaisons de transmission, réseaux d’accès), l’accès à l’interconnexion ou à la location de capacités à un prix équitable est une condit ion sine qua non pour la réussite de l’ouverture à la concurrence. Le régulateur est dans une position particulièrement difficile pour résoudre ce problème, notamment en raison de la dissymétrie de l’information (il est moins bien informé que les opérateur s sur la structure effective des coûts). C’est pourquoi plusieurs approches peuvent être acceptées pour l’évaluation des coûts d’interconnexion :  l’élaboration d’un modèle conforme à la théorie économique (calcul des coûts moyens incrémentaux à long terme - CMILT) ;  approche par les coûts historiques ;  benchmark. Le même raisonnement doit être envisagé en ce qui concerne l’utilisation des réseaux d’accès par les prestataires de services, notamment les ISP. L’option de mise en oeuvre du dégroupage de la bouc le locale devrait donc être envisagée. Toutefois, l’un des problèmes que posera le dégroupage est la faible qualité du réseau filaire de la Teleco, qui risque de décourager les prestataires de service. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 18 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc et financière de ce réseau, les modalités pratiques de sa mise en place et les incitations éventuellement nécessaires pour mobiliser les investisseurs potentiels. - Mettre en œuvre l’objectif d’accès universel à l’horizon 2012, grâce au recours aux investissements privés, complétés par des subventions du Fonds d’accès universel. Dans un premier temps, le Ministère chargé des télécommunications et le CONATEL établiront avec l’aide de consultants un Plan de réalisation de l’accès universel. Ce plan sera ensuite réalisé en deux étapes : (i) réalisation de deux réseaux pilotes qui permettront de valider les paramètres de faisabilité et les procédures de mise en œuvre des projets ainsi que d’identifier les montages les plus efficients (approche globale, relais locaux…) et (ii) le lancement de l’exécution de l’ensemble des projets constituant le plan global, après adaptation pour tenir compte de l’expérience acquise. Le Fonds d’accès universel sera alimenté principalement par des contributions annuelles des opérateurs titulaires de licences, proportionnelles à leur chiffre d’affaires. Le taux sera déterminé par la réglementation en tenant compte des besoins de financement déterminés par le Plan. Ces ressources régulières pourront permettre au Fonds d’effectuer des emprunts à long terme, afin de mobiliser rapidement des ressources significatives. La gestion du Fonds sera confiée au CONATEL, sous la supervision d’un comité de gestion présidé par le Ministre en charge du secteur. Le CONATEL devra respecter les règles de gestion fixées par voie réglementaire, qui auront pour objet de garantir que l’ensemble des ressources sera exclusivement consacré à la réalisation des object ifs d’accès universel. Les ressources du Fonds seront consacrées à des projets dont la viabilité après la première phase d’investissement sera démontrée. La mise en œuvre des projets sera confiée à des opérateurs privés qui seront sélectionnés par un processus de mise en concurrence selon le principe des « enchères négatives » : la réalisation d’un projet sera attribuée à l’opérateur s’engageant à respecter le cahier des charges du projet et demandant la subvention d’investissement la plus faible. Ce mécanisme permettra d’optimiser le niveau des subventions nécessaires et donc d’accélérer la réalisation globale du Plan. Le décaissement des subventions sera conditionné par la réalisation effective des investissements requis. La réglementation sectorielle préc isera en détail les procédures de mise en œuvre des projets, en tirant au besoin les leçons des projets pilotes. Cette procédure comportera des incitations destinées aux entreprises locales, de manière à renforcer la pérennité des projets. République d’Haïti Déclaration de Politique Sectorielle des Télécommunications Banque Mondiale Rapport n° 2 ICEA / EFC Page 19 13/06/12 698170ESW0FREN0PUBLIC0000Rap21Final.doc Commentaire 1. Discussion du mode d’attribution des licences de service universel L’ utilisation du mécanisme d’attribution des subventions par un méc anisme d’enchères négatives a eu des résultats divers selon les pays. Par exemple, cet instrument a eu de bons résultats au Chili. En revanche, le Pérou n’a pas réussi à augmenter la pénétration dans le milieu rural d’une manière significative pendant les dix premières années d’opération du Fonds, malgré les grandes dépenses engagées par l’OSIPTEL pour la préparation et la mise en