Haiti Public Expenditure Review (In Two Volumes) Volume I: Main Report

_~,_i,,-______________ _ Public Disclosure Authorized Rapport N° 6113-HA Haiti Examen Des Depenses Publiques (En Deux Volumes) Volume I: Rapport Principal 29 septembre 1986 Public Disclosure Authorized Bureau regicnal Amerique latine et CaraTbes FOR OFt=lCIAL USE ONLY Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized POUR USAGE OFFICtEL Le present document fait I'objet d'une diffusion restreinte.1I ne peut etre utilise par ses destinataires que dans I'exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut etre divulguee sans I' autorisation de la Banque mondiale. Monnaie 1 gourde 1 dollar TAUX DE CHANGE = = = POlDS ET MESURES Systeme metrique ~~EE BUDGETAlRE Gourde (G) 0,20 dollar 5 gourdes ler octobre au 30 septembre L'abreviation AB represente l'annee budgetaire. Ainsi AB 86 correspond a la periode allant du ler octobre 1985 au 30 septembre 1986. ABREVlATIONS AAN ACDl AOPS APN BCA BCl BID BNDAl BRH CAMEP CCCE CONATRA DDT DHFN DRE EdH ENAOL EPPLS FlSE FNUAP Autorite aeroportuaire nationale Agence canadienne de developpement international Association des oeuvres privees de sante Autorite portuaire nationale Bureau de credit agricole Banque de credit immobilier Banque interamericaine de developpement Banque nationale de developpement agricole et industriel Banque de la Republique d'Ha1ti Centrale autonome d'eau potable Caisse centrale de cooperation economique Compagnie nationale de transport Departement de transport (MTPTC) Division d'hygiene familiale et nutrition Direction de ressources energetiques Electricite d'Haiti Entreprise nationale des oleagineux Entreprise publique des logements sociaux Fonds des Nations unies pour l'enfance Fonds des Nations unies pour les activites en matiere de population PO .. OmCIAL USE ONLY HAITI EXAMEN DES DEPENSES PUBLIQUES TABLE DES MATIERES VOLUME I : RAPPORT PRINCIPAL CONDENSE TABLE DES MATIERES SOMHAIRE ••••••••••••••••••••••••.••••••••••••••••••••••••••••••••• i CHAPITRE I : CHAPITRE II L' ECONOMIE ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1 Evolution recente •••••••.••.•••••••••••••••••.••••• 1 Projections economiques •••••••••••••••••••••••••••• 3 La necessite de reformes structurelles ••••••••••••• 4 Ressources affectees aux depenses publiques •••••••• 5 DEPENSES PUBLIQUES ••••••••••••••••••••••••••••••••• 8 Compositions des depenses publiques •••••••••••••••• 8 Depenses pas sees du Tresor : role des depenses extrabudgetaires •••••••••••••••••••••••• 10 Depenses de fonctionnement : Ministeres et bureaux • 11 Depenses de fonctionnement : Autres objectifs identifies ••••••••....••••••••••••••••••••••••••• 16 Depenses de fonctionnement : Encours des obligations a l'egard des fournisseurs locaux •••••••••••••••• 16 Depenses de fonctionnement Service de 1a dette ••• 16 Depenses de fonctionnement : Non identifiees ••••••• 17 Depenses de fonctionnement evitees : Le role des ONG 18 Depenses d'investissement •••••••••••••••••••••••••• 19 Rendement des investissements publics •••••••••••••• 24 Recommandations generales •••••••••••••••••••••••••• 26 Programme de depenses publiques recommande, AB 86-89 28 Ce rapport a ete etab1i a la suite du seJour effectue en Haiti, en octobre novembre 1985, par une mission composee de Nicholas Burnett (chef de mission), Peter Gyamfi (transports), Robert Lacey (entreprises publiques industdelles, telecommunications), Adrian Lambertini (energie electrique), Julio I.inares et Carlo Rietveld (adduction d 'eau), William McGreevey . (sante), Maryvonne P1essis-Fraissard (secteur urbain), Antoine Schwartz (education), Tom Zalla (agriculture, consultant) et John Gallup (assistant de recherche). Jacomina de Regt (education) et NOEH King (energie) ont aussi contribue a la redaction du rapport. Un projet de rapport fut diacute avec les autorites haitiennea et les principaux donateurs en jui11et et aout 1986. I Th;, document boa. restricted distribution and may be _ by recipients only in the perfo .... nce of their oftlcial duties. Its contents may not otherwise be disclosed without World Bank authorization. TABLE DES HATIERES (suite) - 2 - CHAPITRE III AGRICULTURE •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 35 Le secteur et sa p1anification ••••••••••••••••••••• 35 La rentabilite mediocre des investissements CHAPITRE IV publics dans l'agriculture ••••••••••••••••••••••• 37 A. Composition du budget d'investissement ••••••• 37 B. Problemes de fonctionnement et de gestion des minis teres ••••••••••••••••••••••••.•••••••••• 38 C. Politiques comp1ementaires et organisation ••• 40 Programme d'investissement et plan de financement AB 86-89 ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 43 RecolIID8.nda t ions •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 46 ENTREPRISES INDUSTRIELLES PUBLIQUES •••••••••••••••• I. Besoins d'infrastructure des exportateurs 50 pri ves •••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 50 Infrastructure et parcs industriels ••••••••• 50 RecolIID8.ndations ••••••••••••••••••••••••••••• 51 II. Entreprises industrielles pub1iques ••••••••••• 51 Aspects financiers et operationnels ••••••••• 52 De t te ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 54 Impact sur 1a balance des paiements ••••••••• 54 Impact sur l'economie ••••••••••••••••••••••• 55 Actions recentes du Gouvernement : ENAOL et USN •••••••••••••••• ~ • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 56 Options ouvertes : La Minoterie, Ciment d 'HaY.ti et USN •••••••••••••••••••••••••••• 56 Recommandations ••••••••••••••••••••••••••••• 57 CHAPITRE V ENERGIE ELECTRIQUE ••••••••••••••••••••••••••••••••• 60 Le contexte sectoriel •••••••••••••••••••••••••••••• 60 Le secteur electrique et sa p1anification •••••••••• 62 Demande d'electricite •••••••••••••••••••••••••••••• 63 Tarifs et depenses d'exploitation •••••••••••••••••• 64 Plan d'expansion AB 86-95 •••••••••••••••••••••••••• 65 Programme dtinvestissement et plan de financement AB 86-89 ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 66 Reconrna.nda t ions .......................................... 68 CHAPITRE VI TR.AN'SPORTS ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 70 Le secteur et sa p1anification ••••••••••••••••••••• 70 Depenses de fonctionnement ••••••••••••••••••••••••• 72 Programme d'investissement et plan de financement, AB 86-89 ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 74 Reconrna.ndations •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 75 TABLE DES MATIERES (suite) - 3 - CRMITRE VII TELECOMMUNI CATIONS ••••••••••••••••••••••••••••••••• Le secteur et sa planification ••••••••••••••••••••• Aspects financiers ••••••••••••••••••••.•••••••••••• Programme et plan de financement des investissements. 81 81 83 AB 86-89 ......................................... 85 RecOJlllllanda t ions •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 87 CHAPITRE VIII: LE SECTEUR URBAIN ••••••••••••••••••••••••••••••••• 89 Le secteur et sa planification ••••••••••••••••••••• 89 Depenses de fonctionnement ••••••••••••••••••••••••• 92 Programme d'investissement et plan de financement. AB 86-89 .•.........•.......•.•.•.......•....••••• 93 RecOllll'llClnda t ions •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 94 CHAPITRE IX CRAPITRE X CHAPITRE XI L I ADDUCTION D t EAU •••••••••••••••••••••••••••••••••• Le secteur et sa planification ••••••••••••••••••••• Aspects financiers ••••••.•••..•••••.••••..•.••••••• Programme d'investissement et plan de financement AB 86-89 .•.....•...•..•.••..•.•......••••.•.••••• Recommandations ENSEIGNEMENT ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Le secteur et ses projets •••••••••••••••••••••••••• Depenses effectuees dans 1e passe •••••••••••••••••• Programme de depenses et plan de financement. AB 86-89 ...•.......•••.......••......•••....•...• Recommandations SAN'TE PUBL I QUE ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Le secteur et sa p1anification ••••••••••••••••••••• Depenses pas sees ••••••••••••••••••••••••••••••••••• Programme de depenses et plan de financement. 98 98 100 101 103 105 105 110 113 115 124 124 129 AB 86-89 ............................................. 132 RecoJJlD8.nda t ions ....................................... 134 ANNEXE I : ANNEXE II VOLUME II PROJECTIONS ECONOMIQUES ANNEXE STATISTIQUE Index des tableaux Tableaux ANNEXES TABLE DES MATIERES (suite) - 4 - ANNEXE III CHAPITRE I DONNEES, PROJET PAR PROJET Table des matieres Note explicative Donnees, projet par projet LISTE DES TABLEAUX DANS LE TEXTE (VOLUME I) 1.1 1.2 CHAPITRE II 11.1 11.2 II.3 II.4 II.5 11.6 11.7 II.8 11.9 11.10 11.11 11.12 II.l3 Operations du secteur public, AB 81-85 ••••••••••••• 2 Excedents d'exploitation des entreprises publiques et transferts au Gouvernement, AB 84-85 •••••••••• 5 Budget t AB 86 ................................................... 9 Depenses du Tresor, AB 81-85 et Budget, AB 86....... 11 Depenses ordinaires des Ministeres et Bureaux, AB 82-85 et Budget, AB 86 •••••••••••••••••••••••• 12 Emplois publics reels et budgetises, AB 79-82 •••••• 13 Part des depenses de personnel dans les depenses des Ministeres, AB 82-85 ••••••••••••••••••••••••• 15 Service de la dette de l'Etat, AB 86 et projections, AB 87-89 ................•........................ 17 Depenses de 71 ONG, AB 82-85 ••••••••••••••••••••••• 19 Financement des investissements publics AB 84-85 et Budget t AB 86 ...................................... 20 Investissements prevus, budgetises et reels, AB 81-84 ............................................. 22 Allocation sectorielle des investissements publics en fonction des sources de financement, moyenne AB 84-85 ............................................ 23 Depenses ordinaires recommandees pour les Ministeres axes sur le developpement, AB 86-89 ••• 29 Programme et financement des investissements publics recommandes, AB 86-89 •••••••••••••••••••• 30 Depenses recommandees pour Ie Tresor, AB 86-89, et Budget. AB 86 .......................................... 32 TABLE DES MATIERES (suite) - 5 - CHAPITRE III IILI III.2 IlL3 Budget des investissements publics en agricul ture t AB 86 .•....••...•..•.•.....•........ 36 Investissements publics en agriculture : depenses reelles et depenses budgetisees, AM 82-85 .•••••••••.••••••••.••••••••.••••••.....• 39 Composition du budget des investissements III. 4 III. 5 CHAPITRE IV IV.l IV.2 IV,,3 agricoles, AB 86 •.•••...•.•..••••.••••••..••..•.• 45 Financement du budget du MARNDR pour AB 85-86 •••••• 46 Depenses et financement du MARNDR recommandes pour AB 86-89, et Budget reel AB 86 •••••••••••••. 48 Entreprises industrielles publiques : Resume des performances financieres moyennes, AB 83-85 •••••• 52 Entreprises industrielles publiques : Comparaison entre les couts de production unitaires et les prix c.a.f. a l'importation, AB 85 ••••••••••••••• 53 Impact economique des entreprises industrielles IV .. 4 publiques, AB 82-85 •••••••••••••••••••••••••••••• 56 Entreprises industrielles publiques; Programme illustratif d'investissement, AB 86-89 ••••••••••• 58 CHAPITRE V V .. l V.2 CHAPITRE VI EdH EdH Programme d'investissement, AB 86-89 ••••••••• 66 Plan de financement 1986-89 •••••••••••••••••• 67 VI. 1 VI.2 VI.3 Programme preliminaire d'investissements dans Ie secteur des transports, AB 86-91 ••••••••••••••••• 73 Programme d'investissements recommande pour Ie secteur des transports, AB 86-89 •••••••••••••••.• 78 Depenses recommandees en matiere de transports, CHAPITRE VII VII.l VII.2 VII.3 AB 86-89 .......•.•..........••...........•••..... 79 TELECO : Comptes d'exploitation, AB 81-85, et Budge t AB 86 ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 83 TELECO : Programme d'investissements et de financement, AB 86-89 ••.•••••••...•••••••••••.... 85 TELECO : Investissement programme et realise, AB 84-86 ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 86 TABLE DES MATIERES (suite) - 6 - CHAPITRE VIII VIII. 1 VIII. 2 VIII. 3 VIII.4 CHAPITRE IX IX.1 CHAPITRE X Investissements urbains programmes et executes, AB 81-85 ......................................... 90 Budget des depenses de fonctionnement du secteur urbain, AB 86 .................................... 92 Investissements proposes dans 1e secteur urbain, AB 86-88 ..........................•.•....•..•.... 93 Programme d'investissement recommande pour 1e secteur urbain, AB 86-89 ••••••••••••••••••••••••• 96 Programme d'investissement en adduction d'eau et son financement, AB 86-89 •••••••••••••••••••••••• 101 X.1 X.2 X.3 Role du secteur prive dans l'enseignement, AB 84 ••• Depenses pub1iques ordinaires au titre de l'enseignement par niveau, AB 85 ••••••••••••••••• Investissement dans l'enseignement public et son 104 112 X.4 X.5 financement, AB 86-91 ••.••••••••••••••••••••••••• 114 Depenses ordinaires d'enseignement recommandees, AB 86-96 ...............................•...••... 119 Programme recommande d'investissement dans X.6 CHAPITRE XI XL1 XI. 2 l'enseignement, AB 86-89 ••••••••••••••••••••••••• Recommandation en matiere de depenses d'enseignement et de leur financement, AB 86-89 •••••••••••••••• Depenses tota1es de sante, AB 81-85 •••••••••••••••• Depenses pub1iques de sante, AB 80-85, et 120 122 128 XI. 3 XI.4 Budge t, AB 86 ..•.•...........•.......•.••........ 131 MSPP : Sources et uti1isations des fonds d'investissement, AB 86, inscrits au budget et probables ....................................... . MSPP : Programme recommande de depenses et son 132 financement, AB 86-90 •••••••••••••••••••••••••••• 137 CONDENSE Ce rapport etudie les depenses publiques d'HaYti sous des circonstances de stagnation economique et de necessite de reformes structurelles importantes. 11 propose qu'HaYti adopte un programme triennal glissant d' investissement. Il examine le niveau et le controle des depenses publiques dans leur ensemble (depenses de fonctionnement et d'investissement, y compris l'emploi dans le secteur public), le role des donateurs ainsi que neuf secteurs: agriculture, industrie, energie electrique, transports, telecommunications, urbanisme, adduction d'eau, education et sante. SOMMAIRE i. Les recents evenements politiques offrent a Ha'iti une occasion unique pour adopter des politiques propres a amorcer une croissance economique soutenue et commencer a alleger la misere profonde dans laquelle vit I'Ha'itien moyen. La pression grandissante que la population exerce sur les ressources naturelles limitees ne peut etre attenuee que par un accroissement de la production, accompagne de planning familial et d 'une amelioration du capital humain. D'importantes reformes s'imposent au niveau des structures et de la fixation des prix dans les secteurs productifs, et il convient d'examiner minutieusement les depenses publiques. Le rapport, intitule Ha'iti : Comment stimuler la croissance (rapport de la Banque mondiale N° 5601-HA, 10 juin 1985), recommande d'importantes modifications de politiques dans 1 'agriculture et l'industrie; Ie present rapport sert de complement aces recommandations par des propositions portant sur Ie niveau et la repartition des depenses publiques, notamment celles des entreprises publiques !/. Les depenses publiques ont represente en moyenne 22 I du PIB au cours des cinq dernieres annees, dont 54 I furent affectees aux depenses de fonctionnement du Tresor et 46 I aux depenses d'investissement de l'ensemble du secteur public. ii. L'economie ha'itienne stagne depuis six ans; Ie revenu par habitant est encore inferieur de 9 I a celui de 1980. L'aide externe a elle seule ne suffit pas pour surmonter ce mal. Le seul moyen de parvenir a une croissance soutenue est d'entreprendre une reforme radicale de politi.ques, accompagnee d'un tres modeste accroissement de l'aide externe. La reforme permettra de realiser un taux de croissance economique reel et soutenu d 'environ 3 a 4 I par an pour Ie reste des annees 80, ce qui contribuera a jeter les bases d'une expansion plus rap ide dans les annees 90. iii. Les reformes necessaires au niveau des depensest des structures et de l' etablissement des prix sont liees. Ainsi, par exemple, des investissements publics continus pour la remise en etat des systemes d'irrigation ne peuvent etre efficaces sans avoir au prealable etabl! convenablement les prix agricoles ainsi que des mecanismes pour recouvrer les couts d I exploitation des systemes d I irrigation et pour effectuer les travaux d'entretien. !I Des changements de politiques sont presentement mis en place. Le present rapport utilise Ie budget etabli originellement pour l' AD 86 comme cadre de reference. La ou c'est possible, les changements importants sont signales t mais Us ne sont pas refletes dans les donnees chiffrees qui, en general, se referent a fin 1985. La mise a jour de ces donnees n I affecterait en aucun cas les conclusions du present rapport. - ii - iv. Un budget equilibre pour Ie secteur public consolide, finance uniquement au moyen des recettes fiscales et douanieres, des revenus des entreprises publiques et de l'aide concessionnelle est un element fondamental des depenses futures. Le contrale financier fut inadequat, notamment celui des entreprises publiques. Recemment, des depenses extrabudgetaires improductives, telles que la construction d 'une nouvelle usine sucriere non rentable et l'achat d 'un avion militaire, ont entraine des deficits budgetaires representant en moyenne 10 1 du PIB; elles furent finances au moyen de l'aide concessionnelle (67 1), de credits accordes par la Banque centrale au secteur public (28 1) et par des emprunts sur les marches financiers exterieurs (5 1). Ha1ti est trop pauvre pour emprunter a l'exterieur aux conditions du marche et, jusque recemment, l'excedent de liquidites, engendre par la creation monetaire, eut des repercussions sur la balance des paiements et mena~a la parite de la gourde. v. Les depenses publiques doivent etre ajustees en vue d' accroitre la rentabilite des investissements pr1ves et publics existants. Ceci requiert un niveau adequat des depenses de fonctionnement des ministeres axes sur Ie developpement, tout particulierement ceux concernes par 1 'agriculture, les travaux publics, 1 'education et la sante. Des augmentations modestes furent accordees a la mi-AB 86 beneficiant 1 'education et la sante. Les quatre ministeres axes sur Ie developpement ont tous des effectifs importants et par consequent une part trop substantielle de leurs depenses est affectee aux salaires, bien que leur echelle de salaires est relativement faible par rapport a celles d 'autres ministeres; ils patissent en particulier de l' insuffisance des ressources de fonctionnement non salariales. II en resulte que les agents de vulgarisation agricole ne peuvent se rendre sur Ie terrain, que les ecoles n' ont pas de manuels, et que les medicaments font defaut dans les centres de sante publics. Une augmentation reelle, par rapport a l'AB 86, d'environ 25 1 des budgets de fonctionnement de ces quatre ministeres s'impose : ces budgets doivent passer de 300 millions de gourdes environ a 400 millions de gourdes, la quasi totalite devant etre affectee aux ressources de fonctionnement, salaires non compris. II est egalement necessaire d'ameliorer sensiblement l'efficience interne. vi. En partie du fait que certains donateurs ont progressivement ecarte l'aide financiere des circuits etatiques, les organisations non gouvernementales (ONG) ont pris de plus en plus d'importance dans plusieurs secteurs, particulierement ceux de 1 'agriculture, l'education et la sante; 1 'accroissement des depenses des ONG a, dans un sens, permis au Gouvernement d'eviter certaines depenses de fonctionnement. L'Etat doit ameliorer sa coordination avec les ONG, specialement dans l'agriculture et 1 'education, la coordination au niveau de la sante etant relativement efficace. - iii V11. Tant que les modifications recommandees en matiere de depenses de fonctionnement et de coordination avec les ONG ne seront pas realisees, il sera impossible d'accroitre Ie taux de rendement des investissements publics. Le budget de fonctionnement releve du Ministere de l'economie et des finances, tandis que Ie budget d'investissement dependrait du Ministere du Plan ~/. Le taux de rendement des investissements publics a ete faible dans Ie passe pour de multiples raisons: les reformes relatives a l'etablissement des prix et aux structures n 'ont pas eu lieu; la majeure partie du budget d' investissement n' a pas ete utilisee pour des investissements, mais plutat pour Ie paiement de salaires ou encore utilisee a d'autres fins que Ie developpement; l'insuffisance des depenses de fonctionnement complementaires et, enfin, la mediocrite du processus de selection des projets. Le systeme de planification, budgetisation, suivi et de decaissement des investissements publics, theoriquement base sur un plan quinquennal, etait desordonne et complexe et offrait de nombreuses possibilites de detournement de fonds. Les projets e-n'tierement finances a l'aide des ressources de l'Etat ou d'emprunts commerciaux exterieurs, tels que l'usine sucriere et l'usine d'huile vegetale de l'Etat, n'ont pas ete selectionnes sur la base de criteres economiques. Le Gouvernement ne dispose pas d' une capacite d' analyse de pro jets; i1 a accepte les projets offerts par les donateurs sans examen prealable. Les donateurs n'evaluent pas les projets de manUre adequate; les taux de rentabilite economique n'ont ete calcule que pour moins de 5 1 des projets en cours. Et les couts d'exploitation ou de fonctionnement n'ont ete evalue en fait pour pratiquement aucun projet. Exception faite du secteur de l'energie e1ectrique, la coordination de l' aide externe n' a pas ete efficace; i1 existe des problemes particuliers dans I' agricul ture, les transports et 1 'education. Il est frappant de constater Ie nombre de donateurs engages dans les divers secteurs. V111. Le systeme lourd de budgetisation et de' planification devrait etre remplace par un systeme plus souple. Le present rapport recommande un programme triennal glissant d'investissement public, et propose des investissements dans ce contexte. L'experience d'autres pays a montre qu 'une budgetisation et un contrale financier efficaces ne sont possibles que s1 les responsabilites pour les depenses de fonctionnement et les depenses d'investissement sont consolidees. Un systeme efficace de contrale financier est necessaire. II convient de mettre en place une capacite d'analyse de projets et d'ameliorer la coordination de l'aide. Le Gouvernement pourrait egalement envisager d'etablir, au sein de l'administration, un point de passage unique et oblige pour tous contacts avec les donateurs, et limiter Ie nombre de donateurs engages dans chacun des secteurs. Certaines de ces mesures prendront du temps et exigeront une assistance technique. I1 n 'y a aucune raison toutefois que des systemes efficaces ne soient en place des Ie debut des annees 90. ~/ Le Ministere du Plan fut aboli en aout 1986. Un nouveau Commissariat a la Promotion nationale et au Service public fut cree. - iv - Ix. Les investissements publics devraient etre axes sur la consolidation et la remise en valeur des investissements existants. Les investissements publics pourraient etre maintenus a peu pres constants, jusqu'a la fin de l'AB 89, a environ 840 millions de gourdes par an a prix constants de l'AB 86 (environ 8 to du PIB), avec des hausses, comparees au passe, en agriculture, sante, education et adduction d'eau, et des reductions en industrie, transports et les depenses autres que pour le developpement. Ce niveau d' investissements publics representera un accroissement reel modeste par rapport a l' AB 85, mais une baisse notable par rapport aux anticipations exagerees quant a l'aide exterieure incluses dans le budget de l'AB 86. Le taux de rendement des investissements publics devrait toutefois augmenter, d'autant plus qu'une plus grande proportion de ces depenses resulteront en investissements immobilises reels. Ce niveau d' investissement posera peu de difficultes de financement. L'apport du Tresor ne depassera pas le niveau budgetise pour la presente AB 86 (136 millions de gourdes); le gros des investissements dans le secteur des entreprises publiques sera realise par les compagnies d'electricite et de telecommunications, dont la situation financiere permettra 1 'autofinancement des investissements; en plus les programmes d'investissement des deux compagnies sont appropries. Les decaissements d' aide concessionnelle devront etre d 'un montant annuel moyen de 110 millions de dollars, dont 50 to environ sont deja engages. x. Le probleme du financement des depenses publiques est ce1ui du financement du budget de fonctionnement. Les accroissements recommandes pour les quatre minis teres axes sur le developpement peuvent etre finances en eliminant les gaspillages et les depenses difficilement justifiables. Malgre le nombre officiel de 32.000, on compte pres de 60.000 fonctionnaires, ce qui est nettement superieur a 1 'effectif necessaire pour un fonctionnement efficace de l' administration. En particulier, un nombre important d'employes fictifs et improductifs figurent sur l'etat de paie de 1 'administration. Une compression initiale de l'emploi dans les minis teres non axes sur le developpement est recommandee; cela n' affectera probablement que les employes fictifs. En outre, les depenses de fonctionnement non identifiees, tout particulierement la categorie "obligations speciales" et les lignes budgetaires "sans justif ication", representaient environ 17 to de la totalite des depenses du Tresor. Celles-ci furent deja reduites et le Gouvernement a l' intention de les supprimer dans le budget pour l' AB 87. En supposant, estimation d' ailleurs genereuse, que 25 t. de ces depenses sont peut-etre en fait raisonnables, l'elimination des 75 to restants permettra de realiser des economies suffisantes pour financer les augmentations de depenses de fonctionnement, necessaires pour le developpement. xi. D' autres economies potentielles pourront sans aucun doute etre identif iees en procedant, d' une part, a une verification des comptes pour toutes les depenses publiques recentes afin de determiner ou il y a eu des - v - detournements~ et~ d'autre part, en ana1ysant 1es besoins d'emp10is dans 1a fonction publique ainsi que 1a dotation actuelle en personnel. Une fois cette analyse realisee, on pourra mettre au point des programmes visant it. reduire au fi1 des ans 1a dimension de 1a fonction publique par diminution naturelle des effectifs, retraite anticipee, primes de licenciement et autres. xii. En effet, 1e gaspillage au niveau du budget actuel fut si considerable que les modestes modifications et reductions recommandees ci-dessus, avant meme toute compression des effectifs de 1a fonction pub1ique et l'elimination de toutes les depenses douteuses, auraient cause d'ici la fin des annees 80 un excedent budgetaire courant de quelque 200 millions de gourdes par an, si les recettes auraient ete maintenues au niveau de l'A! 86. En fait, les revenus sont tombes de 12 it. 10 % du PIB au cours de l'A! 86 suite aux reductions des taxes; donc un surplus budgetaire est moins probable. Neanmoins, les res sources liberees par 1 'elimination du gaspillage pourront etre uti1isees pour relever 1es sa1aires de ceux qui demeureront dans 1a fonction pubUque, specia1ement dans 1es minis teres axes Sllr 1e deve10ppement, te1s que 1es enseignants et 1e personnel medical. xiii. Le present rapport contient des recommandations detaillees pour chacun des secteurs moteurs du developpement. Elles ne peuvent pas etre succintement resumees. Les paragraphes suivants donnent les grandes lignes des principales recommandations pour chaque secteur; il y aura lieu de se referer au chapitre pertinent pour plus de details sur l' analyse et 1es recommandations. Pour que leur mise en oeuvre soit efficace 11 faudra, conune il a ete indique, une amelioration de 1a coordination de l'aide externE~ et une assistance technique appropriee. xiv. Agriculture. Comme il a ete indique, une reaffectation des ressources ne peut produire de resultats dans l'agricu1ture si elle n 'est pas accompagnee d tune modification des structures et du systeme d'etablissement des prix. La plus importante modification au niveau des depenses devrait viser it. porter les ressources de fonctionnement, sa1aires non compris, it. environ 40 % du budget de fonctionnement total de l' agriculture. Ce1a devrait etre complete par d' importantes ameliorations de 1a gestion destinees a conso1ider tous 1es projets agrico1es sous 1 'egide du Minis tere de l' agricul ture, des res sources na turelles et du deve10ppement rural; il convient ega1ement d 'ameliorer 1a discipline du travail, de redep10yer 1es effectifs de Port-au-Prince vers les regions rura1es, et de rationaliser 1es procedures de decaissement. I1 est tres rare que 1es projets soient integra1ement mis en oeuvre~ d 'une part en raison de leur concept ion mediocre au depart et, d' autre part, en raison des prc)cedures mediocres de mise en oeuvre. Exception faite d 'extensions de projets existants, i1 ne faudrait pas entamer de nouveaux projets avant 1a fin de i'A! 89, mais i1 y a lieu de se concentrer sur 1e fonctionnement efficace des projets en cours. La priorite en matiere d' investissement - vi - devrait etre accordee a 1a remise en etat des systemes d' irrigation, qui requiert l'adoption de mesures de fonctionnement appropriees. Les projets de deve10ppement rural necessitent un objectif de production agrico1e plus specifique, et 1es trois projets, confrontes a des prob1emes, devraient etre reeva1ues. Les projets de conservation des sols devraient etre consideres comme des experimentations, en vue d'identifier une strategie de 1utte contre l'erosion qui puisse etre mise en oeuvre d'ici 1es annees 90; i1 ne faudrait pas s' attendre qu' ils produisent des resu1 tats tangibles a court terme. Un projet visant a 1a creation d'unites de transformation du 1ait a l'echelle regiona1e ne semble pas justifie. I1 faudrait ameliorer sensib1ement l'efficacite du fonctionnement du systeme pourvoyant 1e credit agrico1e. Un examen precis, que 1a mission n'a pu faire, s'impose d 'urgence afin d' identifier 1es projets devant etre e1imines ou restructures. Ma1gre 1a recommandation genera1e visant a eviter de nouveaux projets, deux nouveaux projets ont ete identifies : un projet de fourniture d'intrants (secteur prive) et un projet de formation a 1a vu1garisation et 1a diffusion. La coordination et l'echange d 'experience entre 1e Gouvernement, 1es ONG et 1es donateurs devraient etre ame1iores. xv. Industrie. Cinq entreprises industrie11es pub1iques ont subi des pertes economiques au cours des AB 82-85, correspondant a pres de 4 %. du PIB; 1a croissance de l' economie ha"itienne n' a pas atteint 1e taux de 3 %. depuis l'AB 80. L'usine d'hui1e vegeta1e fut fermee en jui11et 1986 et 1e marche des huiles vegeta1es liberalise en avril. Une usine sucriere fut fermee et 1a seconde devrait 1 'etre ega1ement. L'usine de ciment devrait cesser de produire du clinker et se consacrer a broyer et emballer 1e clinker importe, ce qui necessite des investissements dans 1es installations portuaires, et 1e marche du ciment devrait etre liberalise. 11 faudrait retirer a La Minoterie son monopole sur 1es importations de b1e et de farine, liberaliser 1e marche, et l' assujetir ainsi a 1a concurrence. Des parcs industrie1s publics supp1ementaires ne sont pas necessaires d'autant que 1e secteur prive satisfait 1a demande; l'idee d'une Zone franche industrie11e, geree commercia1ement, a proximite du port de Port-au-Prince devrait etre examinee soigneusement, mais non encouragee. xvi. Energie e1ectrigue. Le Gouvernement devrait freiner 1a croissance excessive de 1a consommation d 'energie du secteur public et reg1er ses arrieres a E1ectricite d 'Ha"iti. La compagnie, bien que dans l'ensemb1e bien geree, devrait accroitre l'efficience de ses operations, specia1ement 1e nombre d 'abonnes par employe, etant donne que ses tarifs sont deja parmi 1es plus e1eves de l' hemisphere. Son programme d'investissement, axe sur 1a construction du projet hydroe1ectrique 4C en Artibonite, est raisonnab1e et bien equilibre, et ne devrait pas etre diffici1e a financer. Le programme toutefois neglige un prob1eme serieux : l'envasement du reservoir en arriere du barrage de Pe1igre; neanmoins, une etude f inancee par 1a CCCE sur 1es di verses options es t en cours. S i on re1eve 1a hauteur du barrage on risque d' inonder une petite partie du - vii - territoire de la Republique Dominicaine; les deux pays devraient done entamer des discussions et evaluer la factibilite politique de telle solution. La connection des reseaux de Cap-Hal:tien9 Gona"ives et St.-Marc avec Ie reseau de Port-au-Prince ne devrait pas etre effectuee avant la fin des annees 90 9 tout comme Ie prevoit Ie plan d'expansion du systeme. xvii. Transports. Les effectifs plethoriques du Ministere des travaux publics, des transports et des communications devraient etre reduits sur quatre ans 9 avec une compression annuelle d 'environ 5 I. La liste de projets gouvernmentaux pour Ie secteur des transports est trop ambitieuse et devrait etre reduite. Les priorites en ce qui concerne Ie reseau routier devraient etre : achever Ie programme en cours de construction de ponts et de ponceaux, la reconstuction des ponts de Fe r-a-Cheva 1 et Guayamouc, la construction et remise en etat d' environ 12.0 km de routes secondaires par an, l'amelioration de la route Mirebalais-Pont Sonde 9 et la remise en etat de sections de la route reliant Port-au-Prince a Mirebalais. Les priorites maritimes et portuaires sont les suivantes : entretien de 1 'equipement9 petits travaux d 'achevement du port de Cap-Ha"itien, remise en etat du port de Jeremie, installation d 'un systeme de communications radiophoniques t un centre d' inspection et un centre de formation. Aucun nouveau programme de remise en etat des ports de cabotage n'est approprie, etant donne les resultats decevants des experiences recentes. Les petits travaux d' ae ronauti que civile proposes sont raisonnables, sauf en ce qui concerne la modernisation proposee pour l'aeroport de Cap-Hal:tien, qui n'a aucune justification economique ou financiere, et la proposition de creer un systeme national de navigation aerienne, qui necessite une etude financiere et economique pour determiner sa factibilite. I1 faudrait relancer les reunions de coordination des donateurs engages dans Ie secteur des transports. xviii. Telecommunications. La gestion de la societe etatique 9 TELECO, s 'est amelioree recemment. La compagnie fait 1 'objet actuellement d tune verification. Cependant9 i1 convient de relever les tarifs domestiques afin de couvrir au moins les couts marginaux, de contenir les depenses de fonctionnement (specialement en reduisant de moitie les couts salariaux par ligne installee)9 de diversifier les sources exterieures de financement 9 et d'adopter des procedures d'appel d'offres international pour l'achat de materiel, qui a ete plus onereux que necessaire en raison du recours a l'aide liee. 11 faut esperer que Ie plan directeur en cours d'elaboration tiendra compte des recentes ameliorations organisationnelles et favorisera une analyse des futurs projets, plus approfondie que par le passe. Le programme d'investissement de TELEC0 9 qui consiste essentiellement a introduire des centraux digitaux dans le reseau telephonique de Port-au-Prince et a ameliorer Ie service te1ex9 est dans l'ensemble approprie et satisfait les besoins immediats. La compagnie ne devrait pas avoir besoin de financement exterieur supplementaire avant 1a fin de l'AD 89. Le Gouvernement ne devrait pas utiliser les excedents de - viii - liquidites de TELICO pour financer d'autres activites; par exemple, par Ie passe ils furent utilises pour subventionner les couts d 'exploitation de l'usine sucriere de l'Etat la plus recente. xix. Secteur urbain. Port-au-Prince a besoin de toute urgence d 'un plan de developpement urbain. L'absence d'un tel plan cree des difficu1tes enormes pour l'important investissement urbain, 1e programme de drainage, et la planification des investissements afferents a l'adduction d'eau. Le drainage est un objectif prioritaire car la ville est situee dans un marecage au pied de cateaux abruptes en erosion constante. Avant tout investissement supplementaire, il faudrait elaborer un plan urbain et un systeme de tarification pour 1a collecte des dechets solides en milieu urbain, etablir et assurer Ie financement d 'un programme d 'entretien des reseaux de drainsge existants ou devant etre construits, determiner 1es roles respectifs de 1a municipalite et du Ministere des travaux publics, des transports et des communications, et reevaluer l'eche1onnement du projet. Les problemes affectant 1e marche de Croix-des-Bossa1es doivent etre resolus. 11 faudrait accorder plus d'attention aux transports urbains, aux petits travaux, a 1a gestion du trafic afin de reduire la congestion qui e..peche 1es travailleurs d' acceder aux usines d' assemblage indus triel et en t rave. l' acces desdi tes usines au port et a l' aeroport. La compagnie nationale d 'autobus CONATRA ne peut soutenir 1a concurrence des "tap-tap" prives tres efficaces et devrait etre fennee. L'assistance technique devrait se concentrer sur 1a preparation d'un plan urbain, l'amelioration des finances municipales et 1a mise en oeuvre d'un cadastre. xx. Adduction d'eau. Le programme d'investissement implicitement contenu dans les plans des trois agences sectorielles est bien equilibre et justifie, bien que dans Ie cas de Port-au-Prince l'absence d'un plan urbain rend cette opinion provisoire. 11 importe d'ame1iorer substantiellement 1a gestion, les operations, les finances et la capacite d'execution de projets de la CAMEP, organisme d'adduction d'eau de Port-au-Prince, notamment, par la reduction de moitie du ratio d'effeetifs par rattachement. Cet objectif realise, le projet d'adduction d'eau envisage pour Port-au-Prince deviendra possible. Les investissements en dehors de Port-au-Prince ne devraient pas etre retardes car des mesures analogues peuvent etre prises par les agences concernees, SNIP et POCBEP, quoiqu' il importe d' adopter des mesures pour commencer a recouvrer au moins une partie des charges d'exploitation. xxi. Education. Des objectifs appropr1es et realisables doivent completer la reforme de 1 'education de base introduite depuis 1982 et garantir l'acces a l'enseignement primaire a tous les enfants iges de 6 ans d'ici l'an 2000. La majeure partie de l'education primaire est assuree par le secteur prive et il en demeurera ainsi. I.e secteur public devrait se concentrer sur l' amelioration de la quali te et de l' acces pour I' ensemble du systeme d 'education. L'expansion de l'education de base devrait se faire a un rytbme plus lent que par Ie passe, mais compense par - ix - l'amelioration de l'efficacite. Le taux d'expansion de l'education de base dans l'enseignement public devrait etre de 3 t. par an et cette hausse devrait etre strictement limitee a l'education primaire. La politique de recouvrement des couts devrait etre introduite a 1 tuniversite ainsi que dans les ecoles professionnelles et techniques. Il faudrait se pencher davantage sur la formation technique agricole. L'education de base doit etre rendue plus efficace, entre autre par Ie relevement des sa1aires des enseignants qualifies en vertu de 1a nouvelle charte des enseignants, primes pour 1es enseignants des regions rurales eloignees, et utilisation du systeme de double vacation pour les salles de classe en milieu urbain. La question du minimum de qualifications requises pour les enseignants doit etre etudiee. Les contributions financ!eres des parents a l'education de leurs enfants devraient etre reduites non en abaissant les frais de scolarite mais en fournissant gratuitement les livres dans l'enseignement primaire. II convient d'ameliorer encore l'efficacite interne du budget de fonctionnement de l'education et de relever son niveau. L'utilisation de la double vacation en milieu urbain devrait permettre de reduire Ie budget d'investissement, qui doit cependant demeurer soutenable sur Ie plan operationnel. Pas d 'appels supplementaires aux fonds d' aide ne seront necessaires avant la fin de l'AD 89; cependant il y a lieu d'ameliorer la coordination de I' aide externe et de restructurer que 1 que peu certains projets qui se chevauchent. Les donateurs qui financent les projets d'enseignement superleur, consideres comme non prioritaires, devraient envisager d'autres usages pour leurs fonds. Aucune nouvelle ecole normale n'est necessaire dans 1 'enseignement superieur et jusqu'a present aucun investissement public n'est justifie pour l'Institut Roi Henri Christophe, institution privee. xxii. Sante. Comme dans 1 'education, il faudrait tenir compte du role efficace joue par les institutions qui ne ressortent pas du secteur public. L~s ressources publiques devraient etre redeployees de Port-au-Prince vers les regions rurales, ainsi que des services curatifs vers les soins preventifs, les soins de sante primaires, la planification familiale et les programmes de nutrition cibles. La compression des effectifs envisagee pour Port-au-Prince est appropriee, mais I' accroissement notable prevu pour les regions rurales est excess if . Le cas echeant, les ONG devraient etre utilisees pour fournir les soins en milieu rural; la coordination entre les ONG et Ie secteur public est efficace. Il serait utile de geler 1 'emploi au Ministere de la sante publique et de la population et reduire de moitie la taille des classes a 1 'ecole universitaire de medecine. Il faudrait utiliser les dispensaires et les centres de sante de maniere plus intensive et essayer encore de recouvrer les couts des services curatifs. Meme avec ces ameliorations au niveau de l'efficience, les depenses de fonctionnement augmenteront graduellement. Le soutien des donateurs est en baisse depuis que1que temps, mais il devrait remonter si ces reformes sont introduites avec succes par Ie Gouvernement. Dans I'ensemble les projets d' investissement - x - sont appropries t mais nombre d f experts ont des reserves quant a l' accent mis sur 1e progr81llDe de 1utte contre 1a malaria. La capacite du secteur public a dispenser 1es services de sante en milieu rural doit etre renforcee avant que ce projet puisse etre e1argi. L' idee d tune nouvelle maternite a Port-au-Prince devraient etre abandonnee. I1 conviendra de renverser 1a tendance a 1a degradation des services de p1anification fami1ia1e et de quadrup1er 1es res sources affectees aux programmes de nutrition. CHAPITRE I L'ECONOMIE Evolution recente 1.01 Les recentes modifications intervenues dans le Gouvernement en Ral:ti offrent une occasion unique de modifier les politiques economiques et de lancer l'economie, qui stagne depuis 1980, sur 1a voie d'une croissance et d 'un deve10ppement soutenus. Le rapport intitule "Ra·iti : Comment stimuler la croissance 1..1 decrit 1 'evolution jusqu'a la fin de l'AB 84 et traite de ses causes principa1es : a) pression croissante de la population naturelles limitees et politiques 1 'agriculture; sur 1es res sources inadequates dans entreprises industrielles pub1iques non rentables; et et stimulants inappropries pour l'industrie privee b) c) epargne publique insuffisante et affectation inadequate des depenses publiques, tant de fonctionnement que d'investissement. 1.02 Des evenements plus recents renforcent les conclusions du rapport sus-mentionne. Pendant l'AB 85 le revenu par habitant se situait encore a 377 dollars, soit 9 %. en decsa du niveau de l' AB 80. L' agriculture a continue a stagner. Les industries reductrices d'importations ont epuise le potentiel de croissance que le regime de protection leur avai t permis de realiser dans les annees 70. Seul le secteur de l'assemblage pour l'exportation a continue de progresser au cours de la premiere moitie des annees 80, malgre la recession aux Etats-Unis. Tout recemment, cependant, ce .secteur a commence a flechir, en raison des perturbations intervenues dans l'industrie des ordinateurs aux Btats-Unis, et des evenements politiques qui se sont produits en Ha1ti depuis novembre 1985, et qui ont abouti a un changement de Gouvernement au debut de fevrier 1986. Plusieurs entreprises d'assemblage pour 1 'exportation ont ferme leurs operations en Ha:iti, soit en raison des difficultes qu'e11es rencontrent avec les autorites douanieres ou en rais(m des bou1eversements politiques. Les problemes auxquels se heurte l'industrie d 'assemblage pour l'exportation viennent a 1a suite de la perte de trois marches traditionnels d'exportation au cours de ces 11 Rapport N° 560l-HA de la Banque mondiale, juin 1985. - 2 - dernithes annees : 1a mine de bauxite a ete fermee en 1982; Ie tourisme a souffert serieusement de l'association du SIDA a Haiti; en outre i1 y a 1a menace des Etats-Unis d' interdire l' importation des mangues trai tees au pesticide EDB, en provenance d'Haiti. 1.03 L'incidence negative de ces evenements sur 1a balance des paiements a ete aggravee par un deficit du secteur public representant en moyenne 9,6" du PIB pendant 1es AB 81-85, deficit finance au moyen de l'aide exterieure (67 "), de credits de 1a Banque centrale (28") et d'emprunts commerciaux exterieurs (5 "). Le schema du deficit du secteur public est caracterise par un contro1e, suivi d 'un re1achement; en effet 1e deficit est tombe d 'environ 13" du PIB au cours de I' AB 81 a 9 " l'AB 83, remontant a nouveau a 10 " au cours de l'AB 84 pour tomber a 6 " pendant l'exercice suivant (Tableau 1.1). Les credits de 1a Banque centrale au secteur public ont atteint pres de 3,5 " du PIB pendant 1es AB 81 et 84; au cours de l'AB 85, i1s sont tombes a environ 2". L'epargne pub1ique a suivi 1e meme schema. Tableau 1.1 : OPERATIONS DU SECTEUR PUBLIC, AB 81-85 (en pourcentage du PIB) AB 81 AB 82 AB 83 AB 84 AB 85 Recettes 10,4 12,1 12,6 12,9 l3,8 Recettes du Tresor 9,1 10,1 10,3 10,0 11,2 Transferts des entreprises pub1iques 1,0 0,9 1,0 0,7 Excedents retenus (entreprises pub1iques) 1,3 1,0 1,4 1,9 1,9 DeEenses 23,4 21,4 21,9 23,1 20,2 Depenses courantes du Tresor 11,3 11 ,2 11,6 12,4 12,6 Depenses d'investissement du secteur public 12,1 10,2 10,3 10,7 7,6 Deficit du secteur public l3,0 9,3 9,3 10,2 6,4 Aide concessionne11e exterieure 6,2 hl 7,4 6,8 5,2 Dons 3,2 3,9 3,4 3,4 2,6 Prets (net) 3,0 2,6 4,0 3,4 2,6 Deficit du secteur Eub1ic aEreS aide 6,8 2,7 1:..,1 3,4 1,1 Financement commercial exterieur (net) 3,4 -0,6 0,7 -0,1 -0,8 Financement interieur (net) 3,4 3,3 1,2 3,5 1,9 Pour memo ire Epargne publique -0,9 0,9 1,0 0,6 1,1 Source Tableau 1.11 de l'Appendice statistique. - 3 - 1.04 Le deficit du secteur public des dernieres annees a eu des repercussions sur 1a balance des paiements. Ce double deficit fut essentiellement finance pendant I' AB 81 par des prets commerciaux exterieurs pour l'usine sucriere d'Etat 1a plus recente, l'Usine sucriere nationale de Darbone (voir Chapitre IV). Toutefois, Ie deficit de 1a balance de paiements, qui representait en moyenne 4,4 % du PIB pendant les AB 81-85 a en general ete finance par l'aide concessionnelle exterieure, des emprunts aupres du FMI, des pertes de reserves et des arrieres de paiement. Comme i1 a ete indique, pendant I' AB 85, Ie deficit du secteur public a ete sensiblement reduit et Ie deficit de la balance des paiements a flechi. Toutefois, la situation du budget et de la balance des paiements d 'HaJ:ti est si precaire que Ie pays ne peut se permettre d 'avoir des deficits qui ne sont pas finances par I' aide concessionnelle exterieure. L'excedent de liquidites entraina 1 'apparition d 'un marche parallcHe de devises, un flechissement de la gourde de 8 a 25 % depuis 1984, ce qui a provoque des perturbations dans les echanges commerciaux, tout particulierement des ruptures dans l'approvisionnement en combustible. Grace a la discipline fiscale reinstauree, 1 'escompte au marche paral1ele est tombe a environ 5 % en juillet 1986. Les emprunts commerciaux doivent egalement etre rembourses et il sera difficile et inopine de pro ceder a de nouveaux emprunts. Les decaissements nets d'aide flechirent depuis l' AB 83, et les reserves nettes en devises a la fin de l' AB 85 etaient substantiellement negatives (-67 millions de dollars); elles ont decline au cours de chacune des cinq dernieres annees, et leur position ne s 'est pas amelioree depuis. Au debut de janvier 1986 Halti avait des arrieres de paiement pour les graines oleagineuses et a l'egard du FMI. Les reserves brutes sont pratiquement inexistantes. Les entreprises publiques ont souvent du s'adresser au marche parallele pour mobiliser des devises. Depuis fevrier 1986, l' aide financiere externe a augmente et les arrieres du service de la dette sont epures. Projections economiques 1.05 Nonobstant les graves problemes economiques et financiers qu 'Halti connait actuellement, les possiblites d 'une nouvelle croissance economique existent. La mission a mis a jour les projections economiques contenues dans Ie rapport, Halti: Comment stimuler la croi